Ambtenaar vaak intermediair bij creatief regelgebruik

Hoe ga je als gemeenteambtenaar om met ‘Robin Hood-gedrag’ van inwoners en bestuurders? Hoe creatief mag je zelf zijn met regels om maatschappelijke doelen te bereiken? En wat te doen met valse Robin Hoods, voor wie het ogenschijnlijke nobele doel toch vooral een dekmantel is voor het nastreven van minder nobele doelen? In zijn lectorale rede behandelde Julien van Ostaaijen, lector Recht en Veiligheid aan de Avans Hogeschool donderdag deze vragen. ‘We moeten ambtenaren weerbaarder maken.’

Creatief regelgebruik
Het verhaal van Robin Hood stamt uit de middeleeuwen, maar is nog steeds actueel, want nog steeds gaan inwoners, ambtenaren en bestuurders creatief met regels om, omdat ze menen daarmee een maatschappelijk belang te dienen. Van de crime fighting-burgemeester tot de ‘blokkeer-Fries’, ze worden verguisd door de een, geprezen door de ander. Volgens Van Ostaaijen heeft de coronacrisis weer eens laten zien dat een effectieve aanpak van maatschappelijke problemen kan botsen met wet- en regelgeving. Decentrale bestuurders en ambtenaren kunnen hierdoor veel verder gaan dan wettelijk is toegestaan of omgekeerd: te voorzichtig zijn. ‘Beide staan een optimale aanpak van maatschappelijke problemen in de weg.’

Onder druk gezet
Het Expertisecentrum Veiligheid, waar Van Ostaaijen aan verbonden is, wil decentrale bestuurders en ambtenaren weerbaarder maken. Het lectoraat wil onderzoeken hoe zij binnen de grenzen van wet en regels (nog beter) aan een veiligere samenleving bij kunnen dragen. Ook willen ze hen helpen omgaan met mensen die zich, al dan niet voor een nobel doel, niet aan de regels willen houden. ‘De professional kan binnen de eigen organisatie en door de samenleving onder druk worden gezet om regels te breken.’ Verder wil het lectoraat met de aanstaande professionals (studenten) spreken over hoe recht en regels zich verhouden tot hun eigen nobele professionele doelstellingen en hen handreikingen bieden over hoe ze met de daaruit voortvloeiende dilemma’s om kunnen gaan. Denk aan een zorgprofessional die van het protocol afwijkt of een jurist die een burgemeester adviseert over het sluiten van een drugspand.

Lokale rechtsstaat
Van Ostaaijen merkt dat er steeds vaker zorgen worden geuit over dat het politieke bestuur steeds minder tegenspraak duldt en tegenkrachten uit het bestel probeert te weren. De hele kwestie rond Pieter Omtzigt en de mislukte (in)formatie spreekt boekdelen. Hij vraagt zich echter af in hoeverre diezelfde zorgen ook op lokaal niveau gelden. Voor het functioneren van de rechtsstaat op lokaal niveau is vooralsnog weinig aandacht en dat vindt hij opmerkelijk, want het is aannemelijk dat de rechtsstaat op lokaal niveau ‘eigen accenten’ krijgt. Kunnen gemeenten ook in rechtsstatelijkheid verschillen? En is dat erg? Op alle niveaus overtreden overheidsorganisaties met regelmaat bestuursrechtelijke en in mindere mate strafrechtelijke regels. In hoeverre zijn daarin lokale verschillen, ook binnen gemeenten: hoeveel ongelijkheid kan de (lokale) rechtsstaat aan?

Grijze gebied
De meeste bestuurders hebben het belang van de rechtsstaat wel min of meer in de genen zitten, weet Van Ostaaijen. Maar ernaar handelen, bijvoorbeeld door het actief ondersteunen van eigen tegenmacht of gepast reageren op rechterlijke uitspraken, houdt daarmee niet altijd gelijke tred, althans op nationaal niveau. Het brengt hem terug bij de Robin Hoods van deze wereld en het grijze gebied tussen het volgen en breken van de regels: de eerstelijnswerker die met bewoners afspreekt dat ze alleen in hun woning mogen blijven als ze niet meer dan één liter bier per dag drinken. Of de UWV’er die te weinig sollicitaties door de vingers ziet, omdat de sanctie te zwaar is. Het verschil tussen regels buigen en breken is dat de eerste een bepaalde mate van schending van de regel is en de tweede het overduidelijk breken ervan. Dit wordt soms samengevoegd tot een brede categorie waarbij ‘de grenzen van wet- en regelgeving doorgaans worden opgezocht of overschreden’.

Vuile handen
Er valt hierbij ook een link te leggen naar het onderzoeksveld bestuur en integriteit. Van Ostaaijen noemt verschillende concepten voor het ‘buigen’ of ‘breken’ van regels voor een ‘hoger’ doel. Bij de politie bestaat ‘noble cause corruption’, zoals etnisch profileren in een poging om criminaliteit te reduceren. Daarnaast bestaat ‘dirty hands’: iets noodzakelijks doen dat tegelijkertijd onjuist is. Een voorbeeld is het martelen van een terrorist om een aanslag te voorkomen. Door iets kwaads te doen, bereik je iets goeds en noodzakelijks, maar dat maakt het kwaad niet goed: je maakt vuile handen.

Briefje onder ruitenwisser
Het lectoraat kijkt eerst en vooral naar het buigen en breken van regels door de staat: bij uitvoerend bestuurders, volksvertegenwoordigers en ambtenaren. Bestuurders maken mild creatief gebruik van regels, vindt Van Ostaaijen. Hij noemt de Rotterdamse burgemeester Aboutaleb die in het begin van de coronacrisis geen stranden mocht sluiten en daarom maar parkeerplaatsen sloot en mensen via borden het ‘dringende advies’ gaf om weg te blijven. Later ging hij een stuk verder door op sommige plekken mondkapjes verplicht te stellen, terwijl het wettelijk niet mocht. Ook noemt Van Ostaaijen het voorbeeld van burgemeester Jan Boelhouwer van Gilze en Rijen die een bank een briefje onder de ruitenwisser liet plaatsen met de naam van een bepaalde client en de vraag ‘hypotheek?’, waarna Boelhouwer daar ‘nee’ onder zette.

Blokkeer-Friezen
De burgemeesters konden dat voor zichzelf verantwoorden vanwege dat ‘hogere’ doel. Maar het zijn eveneens dilemma’s tussen veiligheid en rechtsstaat, want wanneer gaat ‘creatief regelgebruik’ te ver en schaadt het de (lokale) rechtsstaat? Ook burgers kunnen grenzen van wet- en regelgeving opzoeken en overtreden voor een, in hun ogen, ‘nobel’ doel. Denk aan burgerwachten die op knokploegen gaan lijken, blokkeer-Friezen of boeren die met een trekker de deur van een provinciehuis kapotrijden. Hoe burgerlijk ongehoorzaam mogen zij zijn? Hoe ‘nobel’ is hun doel?

Ambtenaren weerbaarder maken
Het zijn vaak ambtenaren die met creatief regelgebruik te maken krijgen en moeten omgaan met burgers en bestuurders met hun ‘nobele doelen’. Soms vragen bestuurders hen om grenzen te overschrijden met de nodige dilemma’s tot gevolg. Het lectoraat wil dat gaan onderzoeken, voor deze ambtenaren een professioneel handelingskader ontwikkelen en hen weerbaarder maken. Ook de relatie tussen veiligheid, rechtsstaat, democratie en regels is een belangrijk thema in dit lectoraat. Van Ostaaijen wil onderzoeken hoe ‘veiligheid’ en veiligheidsbeleid zich verhouden tot de lokale rechtsstaat, de lokale democratie en het gebruik van regels daarbinnen. Hij wijst op burgemeesters die op crimefighters gaan lijken, hoe de rol van veiligheidsregio’s groter werd tijdens de coronacrisis en hoe gemeenten het thema veiligheid omarmen met wethouders veiligheid en buurtrechters. Ook burgers zetten zich in voor een veiliger samenleving wat tot nieuwe veiligheidsvraagstukken leidt.

Corona-app
De wens tot (meer) veiligheid kan maatregelen voortbrengen die op gespannen voet staan met enkele rechtsstatelijke waarden. Mensen lijken bereid privacy in te leveren voor meer veiligheid, denk aan de corona-app. En veiligheidsregio’s bestuurden een tijd lang via noodverordeningen. Als voorbeeld van de relatie tussen democratie en veiligheid wijst Van Ostaaijen opnieuw naar de wethouder veiligheid. Die zou het lokale veiligheidsbeleid een meer democratische fundering moeten geven. Een andere ontwikkeling zijn lokale politieke partijen die veiligheid in hun gemeente willen verbeteren. Verder wijst Van Ostaaijen nog op de relatie tussen regels en veiligheid en hoe daarbij soms praktische keuzes gemaakt moeten worden in de criminaliteitsbestrijding.

Populaire lokale politici
Een vraag die opkomt is hoe ver je kunt gaan met het buigen en breken van regels in een lokale rechtsstaat. Wat doet het continu onbestraft breken van regels voor het maatschappelijk vertrouwen in de (lokale) rechtsstaat? Juist op lokaal niveau krijgt de spanning tussen rechtsstaat, democratie en regels een bijzondere dynamiek, constateert Van Ostaaijen, door de fysieke nabijheid van controleur en gecontroleerde, maar ook door de opkomst van populaire lokale politici, zoals Jos van Rey en Richard de Mos, die zelf goed hun werk denken te doen, maar in het vizier van justitie zijn gekomen.