Een beter pensioen

Alom klinkt de boodschap dat ‘ons pensioenstelsel in een crisis verkeert’ en dat het zo spoedig mogelijk moet worden hervormd, waarbij de verwachtingen neerwaarts moeten worden bijgesteld. Concreet komt dat neer op niet-indexeren, eventuele kortingen en minder opbouw van rechten voor actieve deelnemers. Hoewel de onhoudbaarheid van het systeem de status van een niet-discutabel dogma lijkt te bereiken, trekt emeritus hoogleraar economie Bernard M.S. van Praag dat in twijfel.

Essay door Bernard van Praag

De voornaamste reden waarom het stelsel onder spanning staat is de stijgende ­levensverwachting. De resterende levensverwachting na 65 jaar is van 1950 tot nu van circa 9 jaar naar 15 jaar opgelopen. Demografen stellen dat die stijging voort zal gaan met ongeveer 2 jaar per decennium. Een dergelijke stijging bij dezelfde pensioenpremie moet leiden tot een aanzienlijke daling van het uitgekeerde pensioen. Wil men dit niet, dan zal de uitweg moeten worden gezocht in een stijging van de pensioengerechtigde leeftijd en/of een stijging van de pensioenpremie. Gedeeltelijk wordt de oplossing gezocht en gevonden in een verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd naar 67, met in de toekomst verdere verhogingen. Die verhoging is echter niet genoeg om de stijging van de levensverwachting bij te houden. Die pensioengerechtigde leeftijd is ook niet van elastiek. Men kan die op papier wel verhogen, maar de arbeidsproductiviteit loopt terug met stijgende leeftijd en werkgevers zullen op alle mogelijke manieren trachten de niet voldoende productieve werknemers reeds te lozen vóór het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd.   

Het bovenstaande is een schets van de algemene situatie. Een duidelijk zicht op deze situatie wordt echter haast onmogelijk gemaakt door het opwerpen van vele technische redeneringen. Daarmee wordt de zogenaamde onhoudbaarheid verklaard. Ze snijden in feite weinig hout, maar leggen wel een rookgordijn over de hele discussie. Wanneer die toverspreuken maar vaak genoeg worden herhaald, legt de goegemeente tenslotte het moede hoofd in de schoot. De hele discussie wordt vervolgens maar overgelaten aan de ‘deskundigen’, bestaande uit een zeer kleine incrowd van enkele ambtenaren, ministers, parlementaire woordvoerders, SER-leden, wetenschappers, en ­lobbyisten.

De spelers
Zoals bij elke maatschappelijke discussie is een aantal partijen te onderscheiden, elk met hun eigen belangen, die trachten de uitkomst van de discussie te beïnvloeden. Zo zijn daar de werkgevers. Zij betalen de brutoloonkosten, dat zijn de totale kosten die een werkgever kwijt raakt aan het in dienst houden van een werknemer. De betaling van de pensioenpremie wordt meestal formeel gedeeld tussen werkgever en werknemer, maar dit is slechts een kosmetisch verschil. Beide delen maken deel uit van de bruto-loonkosten.

De werkgever heeft natuurlijk maar één wens: verlaging van de bruto-loonkosten, lees verlaging van de pensioenpremie. Vele werkgevers hebben daarnaast nog min of meer formeel beloofd dat bij eventuele tekorten van het pensioenfonds zij extra dotaties zullen doen aan het fonds om de tekorten aan te vullen. Ook dat risico maakt hen kopschuw. Ze willen deze garantie niet meer geven.

Een andere speler op het pensioenbord is de overheid; de grootste werkgever met ongeveer 1 miljoen ambtenaren. Ook zij volgt het gedragspatroon zoals hierboven geschetst. Op één punt is zij echter wel heel speciaal. Zij is ook wetgever én toezichthouder via De Nederlandsche Bank (DNB). Wanneer de overheid haar loonkosten wil verlagen, kan zij dit doorzetten via wetgeving met een beroep op het algemeen belang. Normale werkgevers kunnen dat uiteraard niet, maar zij volgen het gedrag van de overheid met graagte. In de praktijk is er een belangengemeenschap tussen Staat en werkgevers. Wat goed is voor het overheidsbudget, is ook goed voor de werkgevers.

De actieve werknemers worden vertegenwoordigd door de vakbonden, maar zij dienen een dubbel belang, namelijk ook dat van hun gepensioneerde leden. Gepensioneerden hebben uitsluitend belang bij de hoogte van hun pensioen, terwijl actieven het meeste belang hechten aan hun ‘loon in het handje’, terwijl zij het belang van een goed pensioen slechts op de tweede of zelfs derde plaats zetten. Vandaar dat vakbonden tot voor zeer kort met meel in de mond spraken.

Dan zijn er nog de drie miljoen gepensioneerden, die buiten elke onderhandeling over de pensioenproblematiek worden gehouden. Ze zitten niet in de SER, noch spreken ze mee bij de vaststelling van cao’s tussen werkgevers en werknemers, waarin het pensioen als deel van de arbeidsvoorwaarden mede wordt vastgesteld. In pensioenfondsbesturen zijn ze slecht vertegenwoordigd, ofschoon bij vele fondsen meer dan 50 procent van de reserves door gepensioneerden zijn bijeengebracht. Fondsbesturen zijn gehouden de in de cao gemaakte afspraken uit te voeren. Omdat die besturen bevolkt zijn door een robuste meerderheid van vertegenwoordigers van werkgevers en vakbonden, is er in het algemeen niet meer een onafhankelijke toetsing mogelijk door fondsbesturen van de uitvoerbaarheid van datgene wat in de cao is afgesproken.

De algemene conclusie is dat Staat en de private sector-werkgevers op het pensioengebied de dienst uitmaken en dat de (slecht georganiseerde) werknemers op pensioengebied niet veel in te brengen hebben. Gepensioneerden mogen niet meespreken over de keuze van het menu. Zij staan zelf op het menu.

De rookgordijnen
Uiteraard is pensioenbeheer een kwestie van vertrouwen. De pensioenpremies worden ingeleverd bij het pensioenfonds in het goed vertrouwen dat men een bepaald pensioen krijgt uitgekeerd wanneer men gepensioneerd is. Daarop is natuurlijk toezicht nodig en dat toezicht is toevertrouwd aan DNB. De belangrijkste meetlat is de zogenaamde dekkingsgraad. Dat is de verhouding tussen het vermogen van het fonds en de contante waarde van de pensioenverplichtingen die het fonds op zich genomen heeft in ruil voor de betaalde premies. Wanneer die op 130 staat is er geen vuiltje aan de lucht, maar wanneer hij op 105 staat is het kiele-kiele en wordt er niet geïndexeerd, terwijl bij een dekkingsgraad onder de 100 het fonds dusdanig in de gevarenzone ligt dat het fonds de uitkeringen moet korten en alleen nog maar in bijvoorbeeld risicovrije staatsobligaties mag beleggen. Het probleem ligt echter in de definitie van de dekkingsgraad. Velen zijn er van overtuigd dat deze door DNB veel te voorzichtig wordt gedefinieerd, waardoor een heleboel fondsen, werknemers en gepensioneerden zonder noodzaak in moeilijkheden worden gebracht. Met DNB valt echter niet te discussiëren, want DNB heeft altijd gelijk en daar is geen beroep tegen mogelijk. Ook fondsbesturen kunnen niet in discussie gaan over de maatregelen die DNB dwingend voorschrijft, want in zo’n geval kan DNB gemakkelijk bestuursleden ‘hertoetsen’ en diskwalificeren als ondeskundige bestuurder.

Een cruciale factor bij de berekening van dekkingsgraad en pensioenpremie is de verwachting omtrent de toekomstige rente. Bij de dekkingsgraad geldt de vuistregel dat bij een stijging van de rente met één procentpunt de dekkingsgraad stijgt met 15 punten. Voor de premie geldt iets dergelijks. DNB houdt voor die rente circa 2 procent aan, de rente op staatsobligaties.

Het werkelijke rendement van grote fondsen zoals ABP en Zorg en Welzijn ligt gedurende de laatste 30 jaar gemiddeld op circa 7 procent of meer. Het is dus duidelijk dat er geen enkele grond is om de dekkingsgraad te berekenen op basis van circa 2 procent, een renteniveau dat in de laatste 500 jaar overigens nog zelden is voorgekomen. Wanneer men van een realistische 4 procent zou uitgaan, zou de dekkingsgraad in één klap stijgen tot circa 135, en dan zou er geen vuiltje aan de lucht zijn. Door dit starre en onrealistische standpunt van DNB komt er elk jaar veel meer binnen in het fonds dan er uit gaat, terwijl de pensioenen niet-geindexeerd worden of zelfs gekort. Het resultaat is een uitbundige en nutteloze reservevorming in het fonds.

Een probleem dat vaak door de staats­secretaris in het belang van jongeren wordt opgeworpen is de zogenaamde doorsneepremie. Dit houdt in dat jongeren en ouderen een even hoog premie­percentage betalen van het premieplichtig loon. Hiermee wordt vermeden dat ouderen veel meer betalen en dus minder aantrekkelijk worden voor werkgevers dan jongere werknemers. Geen leeftijdsdiscriminatie dus. In tijden dat men bij één baas werkte tot zijn 65ste was dit geen bezwaar maar voor jongeren die op hun 40ste als zzp-er beginnen is dat wel een probleem. Hun pensioenopbouw blijft steken op 15/40, terwijl zij door het langer oprenten van hun premies op meer recht zouden hebben. Dat verschil kan wel 30 procent worden. Dat is inderdaad onrechtvaardig. De niet uitgekeerde besparingen komen in de algemene pot en komen uiteindelijk ten gunste van diegenen die op hun 65ste regulier met pensioen gaan.

Dat is echter geen reden om het hele stelsel wegens deze bananenschil failliet te verklaren en dus grondige herstructurering te eisen, waarbij het kind met het badwater wordt weggegooid. Volstaan kan worden met een verschuiving van enkele procenten, waarmee de pensioenen van voltijders worden gekort ten gunste van een ophoging van de pensioenrechten van jongeren die op hun 40ste ‘slaper’ zijn geworden.

Het verzekeren van een pensioen is moeilijk omdat het loopt over 40 tot 80 jaar en omdat niemand weet wat zich in de toekomst exact zal voordoen. Kortom, er is risico en dan denken we natuurlijk aan negatief risico in de eerste plaats. Het risico kan gelegd worden bij de werkgever of het pensioenfonds. Dan is de uitkering gegarandeerd en men spreekt van uitkeringsovereenkomst. Circa 90 procent van de pensioenovereenkomsten is (nog) een uitkeringsovereenkomst. In de overeenkomst kan het risico ook bij de werknemer gelegd worden, die alleen garantie krijgt op het terugkrijgen van de ingelegde premie en de daarop gemaakte rendementen. Men spreekt dan van een premie-overeenkomst. De laatste tijd maken werkgevers zich sterk om uitkeringsovereenkomsten om te zetten in premie-overeenkomsten. Ook hier zien we een sluipende afbraak van ons pensioensysteem. De overgang van het ene systeem naar het andere impliceert een verlies van rechten voor de werknemer/gepensioneerde en een verandering van de arbeidsrelatie. Daarover zou natuurlijk moeten worden onderhandeld.

Elke wijziging in pensioenen heeft een macro-economisch effect. Verlaging van de arbeidskosten verhoogt de werkgelegenheid. Dat kan echter geen reden zijn om rechten van deelnemers in  pensioenfondsen te beknotten, zonder hun expliciete toestemming. Om dezelfde reden moet men de fondsen niet dwingen te  investeren in sub-optimale beleggingen zoals sociale woningbouw of niet te investeren in niet-populaire landen of industriële sectoren (bijvoorbeeld atoomenergie) zonder expliciete toestemming van de deelnemers.

Onafhankelijke inbreng
In 1961 introduceerde de Amerikaanse president Eisenhower het begrip ‘militair-industrieel complex’. Hij omschreef hiermee het relatienetwerk van defensie-fabrikanten, het leger, ambtenaren en congresleden die onder elkaar in feite beslis(t)en over de Amerikaanse defensie-uitgaven en in het verlengde daarvan over de militaire politiek en strategie van de Verenigde Staten. Hij suggereerde dat door het bestaan van dit ‘militair-industrieel complex’ de besluitvorming werd ­onttrokken aan de normale democratische controle, mede omdat de insiders over veel meer kennis beschikten dan de niet- of slecht geïnformeerde buitenstaanders. Die waren voor hun informatie natuurlijk weer praktisch volledig afhankelijk van de gekleurde en gefilterde informatieverstrekking door insiders.

Het lijkt erop dat zich in Nederland in de laatste jaren een soortgelijk fenomeen heeft ontwikkeld op pensioengebied. Hier gaat het om enkele bewindslieden, ambtenaren van Financiën, Sociale Zaken, DNB, en CPB, SER-werkgevers, gesecondeerd door voor hun onderzoek door de  overheid gesubsidieerde hoogleraren, alsmede beleggingsspecialisten, pensioenfondsen en verzekeraars. We zouden kunnen spreken van het ‘pension-industrial complex’. Uiteraard is het onontkoombaar dat deze partijen op grond van hun deskundigheid en verantwoordelijkheden bijdragen aan de besluitvorming, maar het gevaar is levensgroot dat andere relevante partijen, zoals gepensioneerden, geen reële invloed meer hebben op de besluitvorming.

Het is daarom dat ik pleit voor een echt onafhankelijke inbreng die tegenwicht biedt aan de onderliggende krachten die – deels onbewust – leiden tot de ontmanteling van ons unieke en doeltreffende pensioensysteem. Men zou daarbij kunnen denken aan een fondsbestuur dat echt onafhankelijk is van werkgevers en vakbonden. Ik denk hierbij ook aan de benoeming van een commissie van buitenlandse deskundige adviseurs, die voldoende afstand hebben van de Nederlandse partijen om tot een objectieve inbreng te komen, waarbij de belangen van werknemers en gepensioneerden veilig zijn.

Bernard M.S. van Praag is emeritus universiteitshoogleraar economie aan de Universiteit van Amsterdam.