Wethouder noch ambtenaar

Eindhovense stadsgezanten opereren in grijs gebied

Met de installatie van het Eindhovense college van B en W kreeg de Lichtstad er twee stadsgezanten bij. Deze ‘soort van wethouders’ zijn politiek benoemd en hebben net als staatssecretarissen een specifiek beleidsterrein onder hun hoede. Ideaal voor de aanpak van grootstedelijke vraagstukken. Maar deze nieuwe bestuursfunctie roept ook vragen op.

Het was een ietwat jolige vergadering in de gemeenteraad van Eindhoven. Een aanwezige grapte dat het gemeentebestuur sinds kort twee ‘stadsfazanten’ kent. Met een hoed en veren zou dat goed passen in Lampegat, de naam die Eindhoven draagt tijdens carnaval. Wie iets nieuws of onwennigs aan de man wil brengen, kan dat het beste met de nodige humor doen. Als ‘stadsgezant’, de officiële naam van de nieuwe functie, kan Angelique Bellemakers er dan ook wel om lachen. Het maakt bovendien dat mensen er sneller bekend mee raken.

Dat laatste was bij de introductie van de stadsgezanten wel nodig. Sinds juni 2022 kent de gemeente Eindhoven er twee. Dit zijn ‘een soort wethouders’ die in het college van burgemeester en wethouders een specifieke, politieke opdracht uitvoeren. Het Eindhovense college bestaat dus uit één burgemeester, zeven wethouders en twee stadsgezanten, ieder met een eigen opdracht: Angelique Bellemakers is stadsgezant ‘Doorbraak wijkgericht werken’ en Pact Woensel-Zuid; Janneke van Kessel is stadsgezant ‘Brainport voor elkaar’ en inwonersparticipatie.

De twee proberen bij relevante thema’s binnen de gemeente een doorbraak te creëren. Voor deze onderwerpen in hun portefeuille zijn ze, net als de wethouders en burgemeester, bestuurlijk verantwoordelijk. Het gaat om complexe zaken, waarbij gezag en een stevig mandaat onontbeerlijk zijn. En dat hebben de stadsgezanten, zegt Bellemakers. ‘We vergelijken het met een soort staatssecretaris.’

Autonoom

Anders dan ambtenaren zijn de stadsgezanten politiek benoemd. Van Kessel namens D66; Bellemakers namens de PvdA. In die hoedanigheid zijn zij verbonden aan hun wethouders met dezelfde kleur. Van Kessel werkt samen met haar partijgenoot Monique Esselbrugge (hogeren beroepsonderwijs, mobiliteit, binnenstad en Design District). Bellemakers ziet geregeld PvdA-wethouder Mieke Verhees (wonen, wijken, ruimte en dienstverlening). ‘Zo is het formeel ingericht, maar we opereren verder autonoom in afstemming met het college’, nuanceert Van Kessel.

Die formele inrichting kwam tot stand tijdens de coalitieonderhandelingen na de gemeenteraadsverkiezingen van 2022. De partijen concludeerden toen dat twee thema’s zo belangrijk zijn, dat twee personen de komende bestuursperiode zich daar volledig op moeten toeleggen. Het Pact Woensel- Zuid is zo’n thema. Woensel-Zuid is een van de twintig kwetsbare wijken waar het kabinet in juni 200 miljoen euro extra voor heeft uitgetrokken. De komende twintig jaar moeten armoede, werkloosheid, onderwijsachterstand en criminaliteit worden aangepakt. Vanuit haar portefeuille is dit de uitdaging voor Bellemakers.

Het tweede beleidsterrein is Brainport voor elkaar. Eindhoven is het middelpunt van de Brainport-regio, waar het economisch voor de wind gaat. Met hoofd én handen worden DAF-trucks, chipmachines van ASML en operatierobots van Philips gebouwd. Maar niet iedereen profiteert van deze enorme economische motor. Daarom heeft Van Kessel met bedrijven en maatschappelijke organisaties een nieuw samenwerkingsverband opgericht. Ze bouwt nu met de regio aan een sociale agenda, zodat iedereen de vruchten plukt van deze welvaart.

Het zijn belangrijke thema’s, waar zo nu en dan een knoop moet worden doorgehakt. Alleen: buiten hun bestuursopdracht mogen de stadsgezanten geen formele besluiten nemen. ‘De Gemeentewet staat dat niet toe’, verklaart Bellemakers. ‘We kunnen het college wel voorzien van informatie en moeten verantwoording afleggen aan de gemeenteraad, maar het echt besluitvormende, daar gaan onze wethouders over.’

Focussen

Geen besluiten dus. Daarmee rijst de vraag waarom Van Kessel en Bellemakers niet kiezen voor een deeltijdwethouderschap. Dan hebben ze immers dezelfde bevoegdheden. Bellemakers snapt de afweging, maar ziet vooral veel voordelen in deze constructie. ‘Omdat we geen wethouders zijn, hebben we geen wethoudersverplichtingen, zoals piket- en veiligheidsdiensten. We hoeven niet de collegestukken door te nemen of elke dinsdag samen te komen. We zitten alleen in het college voor onze onderwerpen. En we delen samen een assistent. Dat schept ruimte in de agenda om je te focussen op je beleidsthema.’

Dat klinkt als iets wat een hoge ambtenaar met een eigen dossier ook zou kunnen uitvoeren. Maar dat ligt volgens Van Kessel echt anders. ‘Wanneer onze thema’s bij ambtenaren zijn belegd, heeft dat invloed op de verhouding in het college’, zegt de D66’er. En er komt in haar ogen wel wat meer bij kijken. ‘Ambtenaren hebben die bestuurlijke bevoegdheid niet. Bij ons mandaat hoort een heel pakket aan afspraken, waarin onder andere staat dat wij niet voor één wethouder werken, maar voor het hele college.’

Beiden zien dat als een groot verschil. Stadsgezanten gaan over onderwerpen die domeinoverstijgend zijn. Weliswaar werken ze nauw samen met ‘hun’ wethouder, maar de aard van de onderwerpen maakt dat zij voor álle wethouders werken. Van Kessel: ‘Omdat het een portefeuille-overstijgend thema is, zitten in mijn bestuursteam drie wethouders.’ Naast haar partijgenoot Esselbrugge overlegt ze veelvuldig met de twee GroenLinks-wethouders Saskia Lammers (welzijn, werk, armoede) en Samir Toub (diversiteit, zorg, jeugd en maatschappelijke ondersteuning).

Als gevolg van de onderhandelingen tussen de partijen is er gekozen voor stadsgezanten met een politiek profiel. Bellemakers vindt het een voor de hand liggende keuze. ‘Het is namelijk wel een politieke benoeming. Wanneer onze wethouders opstappen, vertrekken wij ook’, zegt de PvdA’er.

Onduidelijk

Hoe helder geformuleerd ook: het blijft een nieuw ambt dat vragen oproept. Die onduidelijkheid is meteen een nadeel, vindt Lex Janssen. Hij is fractievoorzitter van de VVD Eindhoven, de grootste oppositiepartij in de gemeenteraad. ‘Begrijp me niet verkeerd: ik vind Angelique en Janneke zeer geschikt, maar mij is niet helemaal duidelijk waarom het college niet koos voor óf twee extra wethouders, óf twee aangestelde ambtenaren met een specifieke opdracht’, zegt Janssen. Zijns inziens is het een soort compromis dat leidt tot verwarring, zowel bínnen de gemeente als daarbuiten. ‘Bij een wethouder hebben de inwoners meteen een bepaald beeld, maar deze functie moet elke keer opnieuw worden uitgelegd’, verzucht Janssen.

Dat er in het begin verwarring ontstond, ervoeren beide stadsgezanten ook wel. ‘Het kwam voor veel mensen die binnen de gemeente werken een beetje uit het niets’, erkent Van Kessel. ‘Er ontstond onduidelijkheid: is het nou bestuurlijk of ambtelijk?’ Naar de buitenwereld toe ziet ze echter ook voordelen. ‘Als ik op pad ga, kan ik een stuk laagdrempeliger en benaderbaar contact leggen. Een bezoek van de wethouder kan voor sommigen best imponerend zijn. Mensen praten dan weleens de burgemeester of wethouder naar de mond. Dat spel wordt bij ons minder gespeeld. Mensen durven meer het achterste van hun tong te laten zien.’

Een kans om de kloof tussen de inwoners en het stadsbestuur te overbruggen? Janssen heeft er een hard hoofd in. ‘Een gelegenheidsargument’, zegt hij stellig. ‘Het vorige college had al een ambtenaar benoemd die zich bezighield met inwonersparticipatie en brede welvaart. Die had geen politieke kleur nodig.’

Verschillen

Toch zijn er wel duidelijke verschillen. Zo is er volgens Bellemakers meer ruimte om buiten de lijnen te treden. ‘Het is nog niet in beton gegoten, zoals bij een ambtenaar en een wethouder.’ Daar hebben beiden wel een beetje gebruik van gemaakt. ‘Er zijn natuurlijk zaken die je als bestuurder pas later hoort, maar die ons dan eerder bereiken’, bekent Van Kessel lachend. En de stadsgezanten zijn veel op pad. ‘De helft van mijn tijd ben ik buiten’, zegt Bellemakers. ‘Vaak op visite bij bewoners, kennisinstellingen en maatschappelijke organisaties.’ Van Kessel bezoekt regelmatig de grote Brainport-bedrijven.

In juni 2022 werden de twee nieuwe stadsgezanten door het kersverse college gepresenteerd. In het begin was het hoofdzakelijk pionieren. College, raad, medewerkers: iedereen moest wennen. ‘Dat heeft een half jaar geduurd. In het begin vergaten de raad en informele colleges ons nog weleens’, geeft Bellemakers toe. Omdat het gemeentebestuur de functies uitdraagt, komen de thema’s Brainport voor elkaar en Pact Woensel-Zuid nu daadwerkelijk bij de stadsgezanten terecht. ‘Maar dat kan alleen als het college zich actief inzet, want anders loop je het risico dat je wordt gepasseerd’, waarschuwt Van Kessel.

Inmiddels zit er een duidelijke structuur in. Iedere maandag heeft Bellemakers met ‘haar’ wethouder overleg. De onderwerpen worden doorgenomen, en er wordt gekeken wanneer het handig is dat de stadsgezant aansluit. Eén keer in de maand is er een beleidsoverleg, waarin verschillende sectorhoofden aansluiten. Ook Van Kessel heeft regelmatig overleg met haar wethouder.

Stadsmariniers

Gesprekken tussen wethouders en ‘soort van wethouders’: Julien van Ostaaijen heeft het niet eerder gezien. Als universitair docent Bestuurskunde aan Tilburg University kent hij wel andere voorbeelden die hem doen denken aan de stadsgezanten. Zoals de stadsprofessor in Tilburg, of de Rotterdamse stadsmariniers. Het doet hem tevens denken aan de lokale politiek van onze zuiderburen. ‘Daar heeft het college van burgemeester en schepenen, de Vlaamse variant van wethouders, een soort kabinet dat opereert tussen de ambtenarij en het college. Dat kabinet heeft net als de stadsgezanten een politiek profiel, maar sluit dan weer niet aan bij collegeoverleg’, aldus de onderzoeker.

Bij de benoeming een jaar geleden vond Van Ostaaijen het experiment nog interessant, maar hij is nu wat sceptischer. ‘Ik vind het een wat rare en verwarrende constructie en zie niet in waarom deze portefeuilles niet belegd kunnen worden bij een topambtenaar of een wethouder. In het laatste geval kan de raad hen nog ter verantwoording roepen.’ De bestuurskundige vraagt zich af waarom de stadsgezanten aanschuiven bij het college. Die toegenomen scepsis komt in het bijzonder omdat de functies in het leven zijn geroepen als gevolg van politieke onderhandelingen. ‘In landen met een tweepartijensysteem is het gebruikelijk dat een nieuwe regering ook nieuwe ambtenaren benoemt. Ik zou het geen goede ontwikkeling vinden als we meer functies krijgen die onderdeel zijn van de politieke coalitievorming na gemeenteraadsverkiezingen. Nu zijn het nog twee stadsgezanten, maar waarom niet vier of zes?’

Voorlopig heeft de grootste stad van Noord-Brabant genoeg aan twee stadsgezanten. Van Kessel en Bellemakers blijven in ieder geval tot de gemeenteraadsverkiezingen van 2026 in dienst. Lopen er daarna opnieuw stadsgezanten door de wandelgangen van het stadhuis? ‘Dat is afhankelijk van het volgende college’, zegt Van Kessel. ‘Over drie jaar zullen de resultaten en evaluaties uitwijzen of het experiment voor herhaling vatbaar is.’