Sterkere positie BZK nodig

Minister moet aanspreekpunt zijn voor provincies en gemeenten

De nadere rolomschrijving voor de opvolger van PvdA-minister Plasterk is opgesteld door de Raad van State in de vierde periodieke beschouwing over interbestuurlijke verhoudingen. De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties dient volgens de Raad van State binnen het kabinet niet alleen bij de voorbereiding van de beslissing en de besluitvorming over decentralisatie van bevoegdheden een zwaardere stem te krijgen, maar ook bij de vaststelling van maatregelen die de uitoefening van gedecentraliseerde bevoegdheden raken.

‘Een coördinerende rol is daartoe ontoereikend’, aldus het RvS-advies. De minister zou mede verantwoordelijkheid moeten dragen met betrekking tot dergelijke maatregelen door ze mede te ondertekenen. ‘Op die wijze krijgen ook gemeenten en provincies een duidelijker aanspreekpunt binnen het kabinet.’

Onbevredigend
Kabinetsformaties, zo weten ze ook bij de Raad van State, hebben hun eigen dynamiek. Met het vorige regeerakkoord werd tot definitieve decentralisatie van het sociaal domein besloten, inclusief de financiering ervan. Decentrale overheden hebben volgens de RvS de tijdens de formatie gemaakte keuzes als een dictaat van de centrale overheid ervaren. ‘De koepels hadden wel overleg met de informateurs en nadien vond bestuurlijk overleg plaats met het kabinet, maar daarin vormden de afspraken tussen de fracties in de Tweede Kamer in het regeerakkoord een vaststaand gegeven, inclusief het financieel kader dat daarvoor was vastgesteld’, aldus de RvS.

Van een echt gesprek of onderhandeling tussen gelijkwaardige partijen was geen sprake. Gemeenten en provincies hebben de gang van zaken rond de besluitvorming over de decentralisaties in het regeerakkoord vooral daardoor als onbevredigend ervaren. Dat moet in voorkomende gevallen volgens de RvS anders, omdat de interbestuurlijke verhoudingen onder druk kwamen te staan, terwijl de wederzijdse afhankelijkheid van de verschillende overheden en hun gemeenschappelijke verantwoordelijkheid om de ingezette decentralisatieoperaties succesvol te doen zijn, vroegen om gezamenlijk optrekken. ‘Beter gedeeld probleembesef en erkenning van onderscheiden verantwoordelijkheden zijn nodig voor betekenisvoller overleg, resulterend in gedeelde en duidelijker keuzes.’

Het overleg tijdens een kabinetsformatie zal, gegeven de aard van dat overleg altijd sterk het karakter hebben van ‘het horen’ van de decentrale overheden. Van echt overleg, laat staan onderhandelingen is daarom nauwelijks sprake.

Maar verbetering van overleg over de inhoud van een regeerakkoord zou volgens de Raad van State wel in een andere richting gezocht kunnen worden. Zo zou lang voor een kabinetsformatie op ambtelijk niveau al moeten worden gewerkt aan de vaststelling van een gedeelde probleemanalyse, mogelijke oplossingen en de onderscheiden verantwoordelijkheden daarbij. Verder zou in een regeerakkoord afgesproken moeten worden dat over de uitwerking van voorstellen, die de medeoverheden raken, nader overleg plaatsvindt met de medeoverheden. Precies zoals dat ook gebeurt ten aanzien van maatregelen die sociale partners raken.

Soepeler regels
De Raad van State wijst er in de beschouwing op dat Binnenlandse Zaken en de gemeentelijke en provinciale belangenkoepels zich de afgelopen periode hebben ingespannen om de interbestuurlijke verhoudingen te verbeteren. Zo is er onder andere ingezet op het vergroten van de kenbaarheid van het zogeheten BZK Adviesteam. Dat team toetst of nieuwe beleidsvoorstellen niet haaks staan op de normen van de Code Interbestuurlijke Verhoudingen, de Gemeente- en Provinciewet en de Financiële verhoudingswet.

Het team ondersteunt departementen desgewenst ook bij de vormgeving van nieuwe voorstellen, aldus de adviesaanvraag. Maar een nadrukkelijkere coördinerende rol van Binnenlandse Zaken in samenwerking met de koepels is volgens de Raad van State gewenst. In het belang van de uitvoerbaarheid en beperking van lasten is het nodig dat gemeenten en provincies bij de uitvoering van de gedecentraliseerde taken niet bij ieder wetgevingscomplex worden geconfronteerd met verschillen in opzet, omschrijving of nadere voorwaarden.

Dat geldt vooral indien de wetgever integraal beleid verwacht van gemeenten. Dan zullen de desbetreffende wettelijke bepalingen op elkaar afgestemd moeten zijn, om uitvoerbaar te zijn. Dat is tot dusver niet in alle gevallen geslaagd, volgens de Raad van State. Met name de Participatiewet lijkt ‘weinig ruimte te bieden voor het experimenteren met soepeler regels voor bijstandsgerechtigden’, stelt te Raad. Daarnaast is die wet onvoldoende afgestemd op de andere regelgevingscomplexen in het sociale domein.

Beleidsruimte
Ook moet worden voorkomen dat de voor maatwerk noodzakelijke beleidsruimte geleidelijk weer wordt ingeperkt door aanvullende regels die in reactie op nieuwe vragen of knelpunten worden vastgesteld. Op al die terreinen is een eenvormige aanpak noodzakelijk en kunnen gemeenten en provincies op het niveau van de regering of afzonderlijke wetgevingscomplexen niet worden geconfronteerd met gescheiden opererende bewindslieden en divergerende aanpakken. ‘De door de decentralisaties vergrote wederzijdse afhankelijkheid van rijk en medeoverheden vraagt om een sterkere positie van de minister’, besluit de Raad van State..

Bezinning op positie regio
Vanwege de gebleken toegenomen betekenis van regiovorming moet volgens de Raad van State een nadere bezinning plaatsvinden op de positie van de regio’s. Gemeenten moeten de komende vier jaar in samenspraak met provincies en het rijk gedurende een vooraf vast te stellen periode de kans krijgen om de samenwerking in vaste, meer permanente regionale verbanden te versterken. Dat proces moet onder leiding komen te staan van de minister van Binnenlandse Zaken, ‘om het niet vrijblijvend te laten zijn.

Gebleken is dat bij de vrijwillige of opgelegde regiovorming de huidige bestuurlijke ordening en indeling niet doelmatig aansluit bij de schaal van maatschappelijke vraagstukken. Dat probleem is volgens de Raad van State door de recente decentralisaties veel pregnanter geworden. ‘Voor de oplossing van dat probleem kan niet onbegrensd en tot in lengte van dagen worden volstaan met noodverbanden. Het is zaak die realiteit onder ogen te zien en zo nodig de bakens te verzetten’, aldus de Raad. ‘Er zal uiteindelijk gekozen moeten worden.’