Schaduwmacht ondermijnt de rechtsstaat

Een ondernemersvereniging wier belangen steeds de doorslag geven in de gemeenteraad boven die van bewoners. Boerenclubs die de politieke arena beïnvloeden ten koste van belangen van natuurbeschermers. Dit soort ‘ongekende belangen’ ondermijnt de democratie, aldus Caelesta Braun, kersvers hoogleraar Public Governance and Civil Society in Leiden.

Schaduwmacht

Schaduwmacht: grote economische belangen die onzichtbaar zijn. Het is een thema in de landelijke politiek en ook in gemeenten. De kans op vermenging van rollen en belangenverstrengeling lijkt in kleinere gemeenten groter dan in de landelijke politiek, want men zit dichter op elkaar. Anderzijds zijn het de kleinere gemeenten die nationaal tussen wal en schip vallen. Dan kun je beter spreken over ‘schaduwonmacht’. Het zijn nuances die Braun maakt bij het thema schaduwmacht, want dezelfde nuance maakt ze in haar oratie Ongekende belangen. Want zowel grotere economische belangen als marginale belangen kunnen ‘ongekend’ zijn door het openbaar bestuur.

Waar komt uw interesse voor ongekende belangen vandaan?

‘Na mijn afstuderen was ik stafmedewerker bij de parlementaire onderzoekscommissie integratiebeleid (commissie-Blok, red.). Het kost mensen die hierheen zijn gekomen moeite om die problematiek kenbaar te maken, en dan delf je het onderspit. Dit is een fundamenteel vraagstuk van ­politieke participatie. En daar zit mijn ­wetenschappelijke interesse.’

Wat verstaat u onder ‘ongekende belangen’?

‘Enerzijds betreft dat grote economisch partijen: die hebben politieke belangen en die worden achter de schermen beslecht. Neem de boerenprotesten: daar zit het hele agrarisch-industriële complex achter, dat jarenlang buiten het zicht van de samen­leving zijn invloed heeft laten gelden. Anderzijds betreft het de maatschappelijke belangen van gewone burgers. Neem het toeslagenschandaal: daar stonden de belangen van de gewone burgers niet op de radar. Wat ik wil weten, is: welke mechanismen veroorzaken dat?’

Ongekende belangen ondermijnen de rechtsstaat, stelt u. Waarom?

‘Als economische partijen te veel toegang hebben tot geld en gewin zonder zuivere politieke verantwoording, en als tegelijk de belangen van burgers worden genegeerd, dan is er sprake van ondermijning. Als bepaalde economische belangen systematisch de doorslag krijgen en de gewone burger niet, dan haakt die af. Dat is een element van de huidige vertrouwenscrisis – en een voedingsbodem voor populisme.’

Hoe functioneert onze democratie in deze onzekere tijden?

‘Ik definieer maatschappelijke democratie als het conglomeraat van maatschappelijke organisaties. Je hebt er enige professionaliteit voor nodig. In de gemeente, in Den Haag en in Europa gaat het om kennis, expertise en een netwerk. Besturen raken daardoor vaak losgezongen van hun leden en hun achterban. Kijk naar de beroepsvereniging voor verpleegkundigen: die had met de minister een deal gesloten, terwijl de achterban zich er niet in kon vinden. Ook in de onderwijssector zijn de belangen geïnstitutionaliseerd, los van klas of leraar. Daar functioneert het dus niet goed. Je moet de connectie maken met de achterban en jouw politiek-bestuurlijke rol, zeker tijdens een crisis en bij polarisaties.’

Hoe responsief is het openbaar bestuur als het gaat om ongekende belangen?

‘Dat is de andere kant: hoe vind je als overheid de blinde vlekken? Beleidsadviseurs hebben dat niet altijd in de gaten. Hoe kun je dat beter inrichten? En wat doe je dan met die inbreng? Hoe maak je jouw afwegingen fair en transparant? Hoe kun je de verantwoording in de gemeenteraad of Tweede Kamer zo goed mogelijk laten verlopen? Daar zie ik veel gebreken. Ik probeer een brug te slaan tussen maatschappelijke democratie en bestuurlijke responsiviteit.’

Waar zitten de grootste ongekende belangen, de ‘schaduwmacht’?

‘Het belang van ondernemers is een mogelijke schaduwmacht. Toch kun je niet alle ondernemers over één kam scheren. Er zijn veel mkb’ers die bijdragen aan een gezonde economie. Op gemeentelijk niveau is daar weinig systematisch onderzoek naar gedaan. Er zijn wel kleine studies geweest naar de invloed van lobbyisten op lokaal niveau. Maar er is weinig systematisch onderzoek gedaan naar de kleinste ongekende belangen. Die liggen bij dak- en thuislozen, psychiatrische zorg, jeugdhulpverlening en migranten.’

Als de juridische route moet worden bewandeld, is dat een tekortkoming van de democratie

Caelesta Braun

Willen dit soort groepen met ongekende belangen wel gekend worden?

‘Er is veel graafwerk nodig om dat boven tafel te halen. Dit is een heel arbeidsintensief onderzoeksveld, waar niet zo gemakkelijk financiering voor te krijgen is. Fundamenteel onderzoek wordt steeds minder. Als je dit type onderzoek alleen maar in samenwerking doet met belangenorganisaties, kan het minder valide worden. Onafhankelijk onderzoek blijft hard nodig.’

Tegenwoordig kiezen veel organisaties de juridische weg om hun gelijk te halen. Wat vindt u daarvan?

‘Als de juridische route moet worden bewandeld, is dat een tekortkoming van de democratie. Een politieke afweging is te vaak een partijpolitieke afweging voor de korte termijn. Dat is een verschil met duurzame oplossingen voor maatschappelijke vraagstukken. In ons aller belang is een gezonde economie en leefomgeving. De ambtelijke organisatie heeft een verantwoordelijkheid om goed in kaart te brengen en uit te leggen, waarom voor A wordt gekozen, niet voor B. En dat gebeurt vaak maar heel beperkt, waarna de juridische route volgt. Je ziet het ook met al die akkoorden, tafels en regiodeals. Het gevaar daarbij: je schuift de oplossing naar ondemocratische organen, want niemand kiest die organen. Dan ontstaat een consensus en hoor je: wie zijn wij als politiek om daaraan te sleutelen? Die manier van handelen ondermijnt ons democratische stelsel, want je hoeft je niet meer te verantwoorden, omdat de beslissing ergens anders is genomen. Veel mensen vinden de politiek daarom niet meer geloofwaardig.’

Lees het hele interview in Binnenlands Bestuur nr. 23 van deze week.