Denk voor de Nederlandse situatie bijvoorbeeld aan de verzelfstandiging van de NS, de verkoop van energiebedrijven, de privatisering van de ziektekostenverzekering en de uitbesteding van reïntegratieactiviteiten. Een afgeslankte overheid zou de hoofdlijnen moeten uitzetten. De markt zou vervolgens tegen zo laag mogelijke kosten het uitvoerende werk doen.
Publiek manager moet intelligent sturen
Geïnspireerd door de ideeën van New Public Management heeft de overheid sinds 1980 steeds meer overgelaten aan de markt. Margaret…
Ook ontstond binnen de overheid het idee dat er meer moet worden samengewerkt. De overheid zou niet langer in haar eentje allerlei plannen moeten uitbroeden en deze vervolgens over de samenleving uitstorten. De samenwerking met burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties moest zorgen voor een groter maatschappelijk draagvlak. Het overheidsbeleid werd een gezamenlijk product. Vanuit deze filosofie breekt menig bestuurder en ambtenaar sinds 1990 een lans voor zaken als interactieve beleidsvorming, de regisseur of regierol van de overheid, bestuurlijke akkoorden, convenanten en publiekprivate samenwerking. De wetenschap heeft sindsdien eveneens haar hart verpand aan de ‘netwerkbenadering’.
De achteloze toeschouwer zou door deze ontwikkelingen de indruk kunnen krijgen dat de overheid tegenwoordig alleen nog maar aan het outsourcen en het netwerken is. Dat is echter allerminst het geval. De overheid bedient zich daarnaast nog steeds veelvuldig van de traditionele manier om maatschappelijke problemen aan te pakken. Deze hiërarchische sturingswijze kenmerkt zich onder meer door het uitvaardigen van wet en regelgeving, het uitoefenen van dwang, het instandhouden en bevestigen van hiërarchische relaties en het benutten van expertise.
Conflicten
Het zal duidelijk dat de hiërarchische sturing van maatschappelijke processen door de overheid nooit van het toneel is verdwenen. Ze floreert nog volop naast de andere twee sturingswijzen, de marktsturing en netwerksturing. Deze coëxistentie van sturingswijzen verloopt niet altijd even probleemloos. Er treden regelmatig conflicten op. Het recentelijk verschenen proefschrift van Louis Meuleman, secretarisdirecteur van een nationale adviesraad, verkent deze conflicten en reikt een benadering aan om ze te hanteren.
Een veelvoorkomende conflictsituatie betreft de gelijktijdige toepassing van een hiërarchische en een netwerkgerichte aanpak. De overheid probeert dan het heft stevig in handen te hebben door bijvoorbeeld allerlei directieven uit te vaardigen, terwijl ze zich tegelijkertijd aan haar omgeving presenteert als een communicatieve overlegpartner. Het gelijktijdig vervullen van deze verschillende rollen leidt onvermijdelijk tot problemen. Een ander regelmatig terugkerend conflict ontstaat in situaties waarin de overheid vanuit haar positie als democratisch gelegitimeerd centraal gezag streeft naar een betrouwbare en voorspelbare handelwijze ten opzichte van haar burgers, maar tegelijkertijd de ambitie heeft om flexibel als een marktorganisatie te operen. Voorspelbaarheid en flexibiliteit laten zich nu eenmaal moeilijk verenigen.
Hoe kan nu handig worden omgegaan met dit soort conflicten? Meuleman ziet de oplossing in wat hij aanduidt als metagovernance of wel metasturing. In elke situatie moet worden gekozen voor een weloverwogen mix van hiërarchische sturing, marktsturing en/of netwerksturing. Welke combinatie van sturingswijzen het meest effectief is, hangt van de concrete situatie af. Het is voor de overheid weinig vruchtbaar om zich blind te staren op één bepaalde vorm van sturing. De diverse mogelijkheden voor sturing moeten steeds bewust worden gecombineerd.
Dit inzicht is tot stand gekomen op basis van een vijftal casestudies. Vier van de vijf deelonderzoeken lagen op het terrein van milieubeheer. Achtereenvolgens is in Nederland, Duitsland en Engeland en bij de Europese Commissie de totstandkoming van bepaalde onderdelen van het bodembeschermingsbeleid onderzocht. Het laatste, vijfde, deelonderzoek betrof het beleid van de gemeente Utrecht om op Hoog Catharijne de door zwervers en drugsverslaafden veroorzaakte overlast terug te dringen. De vijf cases hadden met elkaar gemeen dat de overheid had gekozen voor een aanpak die kan worden bestempeld als metasturing.
Een dergelijke benadering bleek in alle vijf onderzochte situaties (redelijk) succesvol. In winkelcentrum Hoog Catharijne trad bijvoorbeeld een aanzienlijke vermindering van de overlast op. Dat kwam doordat er gedurende het gehele proces steeds succesvol werd geswitcht tussen verschillende sturingswijzen. Het project kwam goed op gang door de hiërarchische sturingswijze van een enthousiaste wethouder. Daarna kwam de gebiedsmanager nadrukkelijk in beeld. Deze bediende zich van een netwerkachtige aanpak door contact te zoeken met alle partijen die een bijdrage zouden kunnen leveren aan de oplossing van het probleem. Op deze wijze werden de middenstanders, NS, politie en hulpverlenende instanties ingeschakeld. Vervolgens deed elke partij, overeenkomstig een marktgerichte benadering, haar eigen ding. Na verloop van tijd werd er echter weer volop genetwerkt. Dit leidde tot verdere samenwerking op vrijwillige basis.
De onderzochte casussen illustreren dat metasturing veel vergt van degenen die deze nieuwe benadering toepassen. Publieke managers moeten over een aantal noodzakelijke kwalificaties beschikken. Zij dienen in staat te zijn om hun omgeving adequaat te analyseren vanuit verschillende perspectieven. Op basis van deze analyse moeten zij vervolgens de diverse sturingswijzen trefzeker kunnen combineren en afwisselen.
André van Montfort is universitair hoofddocent Bestuurskunde aan de Vrije Universiteit in Amsterdam
Louis Meuleman, Public Management and the Metagovernance of Hierarchies, Networks and Markets, Heidelberg, Physica- Verlag, 2008, ISBN 978-3-7908-2053-9
