Rijk misbruikt de lokale autonomie

Essay door Douwe Jan Elzinga *

Eens in de zoveel tijd komt een delegatie van de Raad van Europa langs om te kijken of er in Nederland sprake is van voldoende lokale autonomie. Voor het laatst was deze breed samengestelde delegatie er in 2016 en in de tweede helft van maart van dit jaar komt de delegatie opnieuw. De preambule van het Handvest voor lokale autonomie eist dat een ‘local autonomy’ moet worden aangehouden die ‘substantial’ is. In de Nederlandse gemeenten hoort deze Europese delegatie dan dat het met de klassieke lokale autonomie uiterst bedroevend is gesteld, want er is weinig vrij budget. Bovendien hebben de meeste gemeenten helemaal geen tijd meer om zich met deze klassieke autonomie bezig te houden, want ze worden door de nationale overheid overspoeld met taken die in medebewind – ter uitvoering van nationale wetgeving – moeten worden behartigd.

Bij dergelijke signalen uit de gemeentelijke praktijk gaan bij de Europese delegatie natuurlijk alle alarmbellen rinkelen en staan alle signalen op rood. Bij de afrondende gesprekken in Den Haag met Binnenlandse Zaken, de VNG et cetera krijgt de delegatie dan echter te horen dat het met de beleidsvrijheid van de Nederlandse gemeenten reuze meevalt. En wel omdat bij de uitvoering van het rijksbeleid in medebewind aan de gemeenten veel vrijheid zou worden gelaten voor diversiteit, maatwerk en lokale formats.

Enkele keren is ons land met dat wankele verhaal weggekomen, maar of dat deze keer opnieuw gaat lukken, is zeer de vraag. Hierbij moet meteen worden aangetekend dat de term ‘local autonomy’ uit het Handvest niet dezelfde betekenis heeft als de lokale autonomie die in ons land wordt beschermd door de Grondwet en de Gemeentewet. Het Handvest mikt op substantiële beleidsvrijheid in algemene zin, terwijl de grondwettelijke klassieke autonomie in Nederland ziet op de vrijheid van gemeenten om wel of geen beleid te voeren.

Grote ontwikkeling
Het belangrijkste kenmerk van deze grondwettelijke autonomie is dat gemeenten vanwege hun ‘open huishouding’ de algemene bevoegdheid hebben om met niet-geoormerkte, vrije financiële middelen en met open bevoegdheden maatschappelijke problemen op te lossen of voorzieningen te creëren. De Nederlandse verzorgingsstaat is met inzet van deze klassieke autonomie tot grote ontwikkeling gekomen. Zonder dat daar ook maar enige impuls van de rijksoverheid was, namen gemeenten zo rond 1900 het initiatief voor armoedebestrijding, volkshuisvesting, onderwijs, economie, verkeer, ruimtelijke ordening et cetera.

Na het uitkristalliseren van die brede en zeer creatieve lokale initiatieven volgde veelal nationale wetgeving vanwege vooral het gelijkheidsbeginsel en keerden belangrijke delen van die taakstelling in medebewind bij de gemeenten terug. Maar daarbij werd in dat teruggegeven medebewind voortgebouwd op de resultaten en inzichten die lokaal waren opgedaan.

Dit cruciale mechanisme – eerst lokaal experimenteren en dan pas nationaliseren en met vrijheid weer teruggeven aan de gemeenten – is in de afgelopen decennia vrijwel geheel tot stilstand gekomen. Het meeste medebewind heeft geen bron meer in de gemeenten, maar wordt eenzijdig bedacht door de vakdepartementen in Den Haag. En dat een dergelijke werkwijze in de praktijk noodlottige gevolgen heeft, is dezer dagen in tal van dossiers te zien. De gemeente is steeds meer een filiaal van de rijksoverheid geworden. Af en toe zijn er nog zelfstandige lokale initiatieven, maar steeds minder en mondjesmaat.

Eenzijdig
Per gemeentelijke bestuursperiode van vier jaar worden er vanwege de vakdepartementen veelal ten minste drie à vier grote operaties over de gemeenten uitgerold. De vakdepartementen bepalen betrekkelijk eenzijdig de taakstelling van de gemeenten, waardoor het medebewind voor 80 à 90 procent de lokale agenda bepaalt. Daarbij is enerzijds de klassieke grondwettelijke autonomie als cruciaal initiatiefrecht en bron van creatief bestuur vrijwel geheel achter de horizon verdwenen, maar anderzijds speelt die klassieke autonomie op de achtergrond nog wel een geheel andere en zelfs uiterst macabere rol.

Indien de gemeenten over de hele linie en ook formeel zouden functioneren als uitvoeringskantoren van de rijksoverheid, dan hoort daar een financieringssystematiek bij die substantieel afwijkt van de huidige. Als de rijksoverheid de gemeenten als uitvoeringsloket een uitvoeringsplicht geeft, dan hoort bij die wettelijke taak het vereiste budget om die taak adequaat te kunnen vervullen.

Bij gedeconcentreerde diensten is dat bijvoorbeeld ook het geval: is er te weinig budget voor een wettelijke taak dan wordt dat budget meteen door de rijksoverheid aangevuld. In het huidige systeem van taakoverdrachten in medebewind van nationaal naar decentraal wordt echter door de vakdepartementen meegenomen en ingecalculeerd dat de gemeenten een autonome mogelijkheid hebben voor herverdeling van financiële middelen. Dat stimuleert sterk de neiging om bij een taakoverdracht bezuinigingen in te boeken of efficiencykortingen aan te kondigen.

Vrije gemeenschap
Het uitgangspunt dat de gemeenten op eigen initiatief en in autonomie financiële middelen van het ene naar het andere beleidsterrein kunnen verplaatsen, geeft hier dus een duidelijke impuls. Met andere woorden en heel scherp gesteld: bij overdracht van taken wordt ingecalculeerd dat de gemeente een vrije en politieke gemeenschap vormt die de mogelijkheid bezit om ontstane tekorten bij te passen onder het schrappen van andere voorzieningen en taken. De grootste en belangrijkste beleidsvrijheid voor de gemeenten is dan ook de mogelijkheid om in autonomie de ene bezuiniging na de andere te realiseren, en de rijksoverheid maakt van die omstandigheid gewoonweg misbruik. Dat klinkt hevig en is een pittige aantijging, maar het is zoals het is en een andere kwalificatie komt niet in aanmerking.

Met een dergelijke, nogal macabere autonome beleidsvrijheid voor de gemeenten om te bezuinigen hoef je bij het comité van de Raad van Europa niet aan te komen. De ene beleidsvrijheid is dus de andere niet. In ons grondwettelijk bestel is de gemeente een politieke gemeenschap waarbij door verkiezingen een legitimatie ontstaat voor lokaal bestuur en lokale regelgeving. Het voortbestaan van een dergelijke politieke gemeenschap heeft alleen zin en betekenis indien voor college en raad er mogelijkheden zijn om kwalitatief goede keuzes te maken in het belang van de inwoners van de gemeente. De toegedeelde taken – in autonomie, maar ook in medebewind – moeten door de lokale bestuursorganen op een verantwoord niveau kunnen worden behartigd.

Scherpe selectie
Er moet daarom in de eerste plaats een kwalitatief goed lokaal product kunnen worden afgeleverd. Bij een strikte toepassing van dat criterium leidt dat tot een scherpe selectie in de taaktoedelingen. Alle taken die bijvoorbeeld door de voordeur van de gemeente binnenkomen, maar vanwege capaciteits- en deskundigheidsproblemen door de achterdeur meteen weer verdwijnen naar bijvoorbeeld de regio, zijn in beginsel ongeschikt om als gemeentelijke taakstelling te functioneren. De beleidsvrijheden die optisch bij dergelijke taakstellingen worden aangekondigd, zijn dan ook schijnvrijheden. De sturings- en verantwoordelijkheidsmechanismen op het regionale niveau zijn voor gemeenten heel erg beperkt. En dergelijke voordeurachterdeur- toedelingen vormen dan ook eerder een probleem dan een oplossing voor wat dan ook.

Taaktoedelingen waarvan volkomen evident is dat lokale expertise bij vele gemeenten gebrekkig is of ontbreekt, zijn ongeschikt om over te dragen aan honderden gemeenten. De specialistische jeugdzorg is hier het meest duidelijke en het meest schrijnende voorbeeld. In de tweede plaats heeft taaktoedeling aan een politieke gemeenschap zoals de gemeente pas echt zin als deze taakstelling zich leent voor politiek debat en politieke keuze en dus voor differentiatie. De heffing van de inkomstenbelasting zou ook wel aan de gemeenten kunnen worden opgedragen, maar vanuit het perspectief van een politieke gemeenschap is dat een zinloze taakoverdracht en ligt deconcentratie in dat dossier volkomen in de rede vanwege het gelijkheidsbeginsel. Taaktoedelingen in medebewind vereisen derhalve dat er politiek verschil gemaakt kan worden en dat het gros van de gemeenten in beginsel dergelijke taken moet kunnen behartigen. Is dat niet het geval dan moet er eerst en vooral naar andere bestuursvormen worden omgekeken, zoals functioneel bestuur of deconcentratie.

Onzedelijk
Zeer verdedigbaar is bijvoorbeeld de stelling dat de toedeling van de specialistische jeugdzorg aan ruim 350 gemeenten niet alleen onzedelijk is, maar ook in hoge mate ondoelmatig. Gemeenteraadsleden voelen overwegend een grote gêne om zich uit te laten over deze specialistische jeugdzorg omdat dit een kennis en deskundigheid van raadsleden vereist die van hen niet mag worden gevraagd. En daarom is die taaktoedeling in de kern onzedelijk en onwenselijk: de verkeerde taak op de verkeerde plaats.

Op papier is deze taaktoedeling aan honderden gemeenten vervolgens extreem ondoelmatig en dat is in de praktijk sinds 2015 dan ook klip en klaar gebleken. Als hieruit de conclusie wordt getrokken dat hier aan de gemeenten een verkeerde taak met een verkeerde beleidsvrijheid is gegeven, dan rijst vervolgens de vraag wat het criterium zou moeten zijn om vast te stellen wat voor een gemeente goede en slechte vormen van beleidsvrijheid zijn. En van belang is dan ook de vraag: wie maakt uiteindelijk die keuze? Wie voert een gezaghebbende regie?

Wat dat laatste punt betreft is art. 116 Gemeentewet van doorslaggevend belang. De minister van BZK is de coördinerend bewindspersoon. De minister van BZK bevordert de beleidsvrijheid van het gemeentebestuur. Vakministers moeten hun voornemens tot taaktoedeling voorleggen aan de minister van BZK en deze minister maakt ‘bedenkingen kenbaar tegen een maatregel of een voornemen voor zover hem die maatregel of dat voornemen met het oog op het door de regering gevoerde decentralisatiebeleid niet toelaatbaar voorkomt’.

Dit voorschrift laat aan duidelijkheid dus niets te wensen over. De minister van BZK gaat erover en kan bij de vakministers protest aantekenen tegen verkeerde taaktoedelingen en verkeerde beleidsvrijheden. Het grote probleem uit de afgelopen decennia is echter dat de minister van BZK dat niet doet, want de minister heeft geen criteria, er is geen plan, er ontbreekt over vrijwel de gehele linie een concept voor ons openbaar bestuur en taaktoedelingen zijn veelal in het regeerakkoord dichtgespijkerd waaraan de minister van BZK – die later wordt benoemd – is gebonden. Taaktoedelingen aan decentrale bestuurslichamen – gemeenten, regio’s, provincies, gedeconcentreerde diensten, zelfstandige bestuursorganen, functioneel bestuur et cetera – hangen in de regel af van geheel toevallige en incidentele factoren. Er is geen typologie van de globaal tien bestuursvormen die we in Nederland kennen. Gooi en smijtwerk in de sfeer van taaktoedelingen is dan ook het overwegende beeld. En zolang dat voortduurt, zal aan de erosie van het lokaal bestuur in ons land geen einde kunnen komen.

Dit probleem wordt ondertussen sterk gevoeld en ervaren in de gemeenteraden en bij de colleges. Het probleembesef neemt toe bij de BZK-specialisten in de Kamers, bij VNG en IPO, bij maatschappelijke organisaties en vooral bij burgers. En op basis van een dergelijke sense of urgency is de tijd rijp voor een verdere versterking van de rol van de minister van BZK en voor een Bestuursplan voor Nederland waarin de contouren worden geschetst van ons toekomstig bestuur. In dat Bestuursplan voor Nederland moeten criteria worden opgenomen voor taaktoedelingen en vervolgens moet worden voorzien in een daadwerkelijke en gezaghebbende toetsing daarvan door de minister van BZK. Bij de komende kabinetsformatie zou deze grote sprong voorwaarts gemaakt moeten worden.

* Douwe Jan Elzinga is hoogleraar constitutioneel organisatierecht aan de Rijksuniversiteit Groningen.