Een burgerberaad over stikstof of de wolf?
Veel provincies overwegen het burgerberaad een prominente plek te geven in hun coalitieakkoord.
Veel provincies overwegen het burgerberaad een prominente plek te geven in hun coalitieakkoord. Ook onder gemeenten raakt deze vorm van participatie in trek. Wat valt er volgens hoogleraar vergelijkende bestuurskunde Frank Hendriks te leren van eerdere burgerfora? ‘Vergeet het bredere publiek niet.’
‘Misschien is het goed vooraf te zeggen hoe ik erin sta, want de discussie over burgerberaden is aan het polariseren’, begint de Tilburgse hoogleraar Frank Hendriks uit voorzorg maar meteen. ‘Je hebt mensen die verschrikkelijk vóór zijn en burgerberaden zien als de redding van de democratie. Aan de andere kant staan mensen die menen dat op deze wijze de bijl aan de wortel van het democratisch proces wordt gezet.’ Hendriks, hoogleraar vergelijkende bestuurskunde en veelvuldig publicist over de participatieve democratie, behoort tot geen van beide stromingen.
‘Ik probeer vooral onderzoekend in de discussie te staan. We zijn nog steeds aan het ontdekken onder welke voorwaarden een burgerberaad zou kunnen werken.’ Met als voorlopige tussenstand volgens hem dat er ‘onder voorwaarden echt wel wat mee kan, maar dat het geen wondermiddel is. Want die bestaan niet in de democratie.’
Aanleiding voor het gesprek zijn de coalitiebesprekingen van de provinciebesturen, waar onder invloed van winnaar BBB het burgerberaad bijna overal prominent op tafel ligt. Het beraad, in Nederland aangezwengeld door de G1000-beweging van David Van Reybrouck, wordt gezien als veelbelovende manier om het verdwenen contact tussen burger en politiek te herstellen. Een groep ingelote burgers buigt zich gedurende een aantal bijeenkomsten over een politiek thema en komt aan het eind met een gemeenschappelijk gedragen advies aan het verantwoordelijk bestuur. Maar zijn alle kwesties die in provincies spelen (stikstof, woningbouw, de wolf) ook voor een burgerberaad geschikt? En hoe zorg je ervoor dat de uitkomst van het beraad serieus wordt genomen?
In het hart
Burgerberaden werken volgens Hendriks het best bij onderwerpen die burgers in het hart raken. ‘Succesverhalen zijn bijvoorbeeld de beslechting van langdurige discussies over abortus en het homohuwelijk in Ierland. Of het recente Franse burgerforum over euthanasie. Al zitten er ook allerlei technische aspecten aan, het betreft hier diep-menselijke kwesties waar burgers alleen al vanuit hun eigen levenservaring een relevante competentie voor hebben. Dankzij het burgerberaad, in Ierland gecombineerd met een afsluitend referendum, is de politieke impasse over deze onderwerpen opgelost.’
Een succesfactor daarbij was dat volgens Hendriks het bredere publiek niet werd vergeten. ‘Dat kun je aan de voorkant doen in de vorm van peilingen en ander publieksonderzoek. De uitkomsten daarvan kun je weer als voeding meegeven aan het burgerberaad. Maar je kunt ook na afloop de uitkomsten toetsen van het beraad onder een breder publiek. In Ierland werd dat gedaan in de vorm van een constitutioneel referendum. De voorstellen die uit de burgerberaden kwamen, werden vervolgens door een ruime meerderheid van de Ieren gesteund.’
Verder is de verbinding met de representatieve democratie heel belangrijk. Hendriks: Als die niet goed is geregeld, kan een burgerberaad in grote teleurstelling uitmonden. Dat leergeld hebben we betaald in 2006, toen we in Nederland het burgerforum Kiesstelsel hadden. Het was netjes gedaan, maar er was niet bedacht wat de Tweede Kamer vervolgens met het advies aan moest. Toen zijn de uitkomsten vervlogen. Maak vooraf afspraken over het mandaat vanuit het politieke domein, zodat de uitkomsten ook met ontvankelijkheid kunnen worden teruggegeven.’
Dit waren nationale burgerberaden. Is deze aanpak ook in de provincies toepasbaar?
‘Zeker. Gelderland heeft bijvoorbeeld al een burgerberaad over het provinciale klimaatbeleid georganiseerd. Creatief aangepakt, met een hybride opzet. De burgers die bij het beraad waren betrokken, werden weer gevoed door een breder burgerpanel. De gouden regel is: maak het onderwerp niet te groot en abstract. Dan wordt het een mission impossible om in vijf, zes weekends samen tot een gedragen oordeel te komen. En er moet voor de provincie voldoende ruimte zijn om iets aan het probleem te doen in de vorm van regelgeving, wetgeving of beleid.
Het moet in het tussengebied zitten, en mensen raken
De wolf zou een interessant vraagstuk kunnen zijn als er ook ruimte is voor beleidswijziging. Het is in elk geval een tastbaar onderwerp: de wolf komt letterlijk en figuurlijk in de leef wereld van mensen. Het is concreet, maar ook weer niet zo concreet dat je zegt: laat het over aan een gespecialiseerde afdeling.
Het moet in het tussengebied zitten, en mensen raken. Klimaatbeleid kan vreselijk abstract klinken, maar je kunt ook een element uitlichten waarover een burgerforum zinvol kan adviseren. Bijvoorbeeld over een acceptabele verdeling van de lasten.’ U noemt stikstof nadrukkelijk niet. ‘Het ligt eraan welke aspecten je daarvan wilt beoordelen. Als het gaat over goeie manieren om de uitstoot te meten, dan kun je die opdracht beter verstrekken aan raadgevende ingenieurs. Als de vraag wordt: wat is een eerlijk stikstofbeleid dat zowel de boer als de natuurliefhebber recht doet, dan zou het weer wél passen bij een burgerberaad.’
Betalen
En dan, als het onderwerp is vastgesteld, de praktijk van het beraad. Alle ingelote burgers moeten op het beraad worden voorbereid met een ‘evenwichtig informatiepakket’, zegt Hendriks. ‘En er moet een afvaardiging van experts aanwezig zijn die de burgers als vraagbaak kunnen gebruiken. Uitgebalanceerd en naar behoefte. Als een burgerforum na twee bijeenkomsten tot de conclusie komt: hier hebben we echt meer informatie voor nodig, moeten ze de gelegenheid hebben nog een extra expert uit te nodigen.’
Als je echt wat vraagt van willekeurige burgers, moet je ze ook een redelijke vergoeding geven
Om ingelote burgers ook daadwerkelijk tot deelname aan het beraad te verleiden, is het volgens Hendriks niet gek om deelnemers een vergoeding te geven voor hun tijd. ‘Dat zie je in de praktijk steeds vaker gebeuren. Als je echt wat vraagt van willekeurige burgers, dus niet alleen van pensionado’s maar ook van mensen die een gezin hebben, een baan, dan moet je ze ook een redelijke vergoeding geven. Of compensatie voor de kinderopvang. Ook dan zul je dat mini-publiek nooit helemaal representatief krijgen. Dus moet je ook nadenken over hoe je via toetsing de verbinding met het bredere publiek organiseert.’
Zijn de burgerberaden straks eigenlijk nog wel nodig, nu de coalitievorming in de provincies lijkt te wijzen op brede colleges en de politieke polarisatie rond beladen onderwerpen wellicht meevalt? ‘Als de politiek het onderling eens is geworden, moet je een burgerberaad niet voor de vorm gaan doen’, reageert Hendriks. ‘Daar hebben mensen een veel te druk leven voor. Maar ik denk dat er in de provincies genoeg kwesties overblijven waar politici niet zo goed uitkomen en waar de burgersamenleving belangrijke impulsen en correcties kan geven.’
‘Communiceer beter wat het doel is’
‘Of het nu G1000, Right to Challenge of een burgerberaad heet, het blijven doorgaans vrij impactarme varianten’, schrijft de Tilburgse universitair docent bestuurskunde Julien van Ostaaijen in zijn column op de website van Binnenlands Bestuur. ‘De gemeentelijke agenda raakt er niet door van de wijs. Het zijn eerder de inwoners die ontevreden zijn en aaken vanwege te weinig invloed of een beperkte terugkoppeling.’ De titel van zijn column luidt dan ook: ‘Al 25 jaar niets opgeschoten met burgerparticipatie’.
Hoe zou een burgerberaad wél kunnen werken? ‘Dan richt ik mijn pijlen eerst en vooral op bestuurders’, reageert Van Ostaaijen. ‘Die moeten vooraf beter communiceren wat het doel is van een burgerberaad. Het kan wel degelijk een goede manier zijn om burgers bij een onderwerp te betrekken. Mits je als bestuurder ervan doordrongen bent dat je na de uitslag van een burgerberaad aan de bak moet.’ Nu wordt volgens hem de verdere besluitvorming vaak overgelaten aan de gemeenteraad of Provinciale Staten, zonder dat de deelnemers aan het burgerberaad daar dan nog over worden ingelicht. Of ze zien er te weinig concrete gevolgen van.
Een veelgehoord probleem is het gebrek aan representativiteit van de burgerberaden. Ook bij loting van deelnemers haakt volgens Van Ostaaijen het overgrote deel van de burgers af en blijven hoofdzakelijk de usual suspects over. Over betaling van burgers om zo de opkomst te verhogen heeft hij gemengde gevoelens. ‘Enerzijds is het een perfecte manier om voorbij de usual suspects te komen. Anderzijds is dit niet hoe je een democratie wilt laten werken. Maar zelfs al is de representativiteit perfect, dan nog vind ik dat je je als bestuurder niet automatisch aan de uitslag hoeft te committeren. Maar als je ervan afwijkt, leg dat dan heel goed uit. Anders ondergraaf je het animo voor elk volgend burgerberaad.’
Rhedenaren zelf aan de slag met klimaatbeleid
De gemeente Rheden verzamelde afgelopen najaar via een burgerberaad ideeën om voor te sorteren op een klimaatneutrale samenleving in 2040. Er kwamen voorstellen op tafel voor consuminderen, meer groen en biodiversiteit, natuurinclusieve landbouw, het isoleren van woningen en benutten van daken voor zonnepanelen, naast voorstellen om de inwoners meer te betrekken bij besluitvorming en (als vrijwilligers) bij de uitvoering. Aan de startbijeenkomst namen 450 ingelote burgers deel. In de eindfase was nog een derde daarvan actief.
Het uitgangspunt van het beraad was dat de deelnemers zichzelf zouden leiden, schrijven Erik Spaink (adviseur beleidprocessen) en David Dilrosun (student Wageningen Universiteit) en zelf ook deelnemers aan het burgerberaad in een analyse van het proces. Maar de meeste deelnemers bleken daar niet aan gewend en ‘vroegen in het begin om structuur’. Voorlichting over manieren om die gewenste structuur te laten ontstaan was wenselijk geweest. ‘Het ontbreken van een helder beeld van het te verwachten proces heeft veel onzekerheid en onnodige slingerpaden veroorzaakt. Een introductie over het te verwachte proces en een format zou de gesprekken meer richting hebben gegeven, zonder de inhoud te sturen’.
De gedachte achter een burgerberaad is volgens Spaink en Dilrosun dat ‘inzichten groeien door eigen inzichten te confronteren met die van anderen’. Dat bleek ‘best moeilijk met een groep mensen die heel verschillend zijn, uiteenlopende kennis en ervaring hebben. Wat voor de een nieuw is, is voor de ander gesneden koek.’ Het leidde vaak tot ‘hardnekkige pogingen om de anderen te overtuigen. Het vergt veel tijd en geduld van elkaar om met zijn allen iets te creëren. Niet erg, omdat het niet alleen gaat om nieuwe accenten in het beleid, maar ook om het collectieve leerproces. Gespreksbegeleiding zou nuttig geweest zijn.’
Het belangrijkste succes van het burgerberaad is volgens Spaink en Dilrosun dat veel Rhedenaren zich bezig gingen houden met de problematiek. ‘Ook latent geïnteresseerden werden actief en er ontstonden nieuwe dwarsverbanden tussen deelnemers. Inhoudelijk werden duidelijke accenten gelegd, er kwamen verschillende ideeën op tafel: denkwijzen passend binnen bestaand beleid, maar ook nieuwe inzichten.’
Na de stemming op 12 november lag er een Rhedens burgerakkoord met door de meerderheid ondersteunde voorstellen. ‘Deze behoeven toelichting, ze kunnen niet zo maar over de schutting worden gegooid. Besloten is ze samen met gemeenteambtenaren verder uit te werken om ze – voor zover mogelijk – op te nemen in een duurzaamheidsagenda. Dat betekent wel dat sommige ideeën opgaan in een groter geheel en niet zonder meer herkenbaar zullen zijn. Ook zal de invloed van het burgerberaad pas na langere tijd zichtbaar worden. Dit vraagt om openheid, zodat ook de buitenwereld het kan volgen.’
Plaats als eerste een reactie
U moet ingelogd zijn om een reactie te kunnen plaatsen.