RO-ambtenaren grijpen kans onder Duitse bezetting

Al vóór de Tweede Wereldoorlog hadden ambtenaren en planologen behoefte aan nationale coördinatie, maar zij kregen pas hun zin tijdens de Duitse bezetting. De oprichting van de Rijksdienst voor het Nationale Plan (RNP) in 1941 verving het oude systeem van ruimtelijke ordening, waarin het primaat bij de gemeenten lag. Deel 1 van de serie Ambtenaar in oorlogstijd door Joris Gijsenbergh en Kristian Mennen.* 

door: Joris Gijsenbergh en Kristian Mennen *

Vervangen krotten
De geschiedenis van ruimtelijke ordening begint bij de Woningwet van 1901. Gemeenten kregen de taak om de krotten in de arbeiderswijken te vervangen door degelijke volkshuisvesting. Daarnaast konden zij uitbreidingsplannen opstellen en de stedelijke infrastructuur ordenen.

Tijdens de jaren dertig werd de roep om gecentraliseerd beleid en nationale coördinatie op het gebied van ruimtelijke ordening gestimuleerd door de opkomst van de stedenbouwkunde en planologie. Universiteiten en hogescholen leverden stedenbouwkundigen, landbouwkundigen en landschapsarchitecten af, die bij overheidsdiensten op verschillende bestuursniveaus aan de slag gingen.

Lelijke gebouwen
Zij klaagden over het ‘planloos’ invullen van het landschap met lintbebouwing en lelijke gebouwen. Los van het argument van natuurschoon, was vooral het gebrek aan geordende ontwikkeling de planologen een doorn in het oog. Volgens hen bood het versnipperde gemeentelijke beleid geen soelaas. Dat gold bijvoorbeeld voor de aanleg van provinciale wegen of de ruilverkaveling van landelijk gebieden. Vol bewondering keken Nederlandse planologen naar de hiërarchische aanpak van hun vakgenoten in Nazi-Duitsland. Ze pleitten al in 1938 en 1939 voor de vaststelling van een ‘Nationaal Plan’ voor Nederland.

10 mei 1940
Ook in ambtelijke kringen ontstond de behoefte aan ruimtelijke ordening op nationaal niveau. In 1938 kreeg een Staatscommissie de opdracht om zich te buigen over de Woningwet. Deze commissie stond onder leiding van Karel Frederiks, secretaris-generaal van Binnenlandse Zaken. De Staatscommissie adviseerde om provincies meer zeggenschap te geven over streekplannen. Een centrale planologische commissie moest daarvoor de richtlijnen opstellen in een ‘nationaal plan’. Deze aanbevelingen stonden haaks op de Woningwet, die juist alle bevoegdheden bij de gemeente legde. De regering en het parlement kregen niet de kans om te reageren. Het rapport van de Staatscommissie verscheen op 10 mei 1940, de dag dat de Duitsers Nederland binnenvielen. Ruimtelijke ordening had even geen prioriteit. Dit uitstel leidde echter niet tot afstel, want de Duitse bezetter deelde de Nederlandse voorkeur voor centrale planning.

Bezettingsbestuur
Tijdens de oorlog kwam het proces van centralisering in een stroomversnelling. Het advies van de Staatscommissie-Frederiks sloot naadloos aan op de ambities van de bezetter op het gebied van Raumplanung. Het Duitse bezettingsbestuur ging akkoord met een planologische dienst in Nederlandse handen, onder Duits toezicht. Op 15 mei 1941 richtten de secretarissen-generaal de Rijksdienst voor het Nationale Plan (RNP) op, met goedkeuring van de bezetter.

Op het personele vlak bestond er een duidelijke continuïteit met de initiatieven uit de jaren dertig. Frederiks werd zelf president van de RNP. De RNP werd volgens Duitse voorstellingen hiërarchisch opgebouwd. De president mocht grondaankopen en publieke werken door regionale en lagere overheidsorganen blokkeren. Alleen de secretaris-generaal van Binnenlandse Zaken kon dat besluit terugdraaien. Aangezien Frederiks beide functies bekleedde, was hij erg machtig. In die zin bood de afschaffing van de democratie de kans aan een ambtenaar om zijn stempel op het beleid te drukken.

Verder vertoonde het takenpakket van de RNP vooral overeenkomsten met het advies van de Staatscommissie-Frederiks. De nieuwe dienst kreeg de opdracht om een Nationaal Plan op te stellen.

Beschermde natuurgebieden
In de praktijk maakte de RNP opvallend weinig gebruik van haar bevoegdheden. Er kwam bijvoorbeeld geen Nationaal Plan. De medewerkers van de RNP hielden zich hooguit bezig met het tekenen van kaarten en het opstellen van nota’s over industrie- en bevolkingspolitiek. Wel werd er op 28 juli 1942 een lijst van te beschermen natuurgebieden afgekondigd. Deze maatregel, die na de oorlog werd gehandhaafd, was het meest tastbare resultaat van de RNP.

De RNP kon haar plannen nauwelijks uitvoeren, ook niet met hulp van de Duitse bezetter. Dat komt omdat de dienst regelmatig botste met andere ambtelijke instanties. De RNP probeerde de planning op talloze beleidsterreinen te coördineren. Haar 25 medewerkers konden echter niet opboksen tegen de grotere Wederopbouwdienst, het directoraat-generaal Voedselvoorziening, Rijkswaterstaat en het departement Landbouw en Visserij.

Autoritaire structuur
Waarom kon de RNP na de bevrijding blijven voortbestaan? Was de dienst dan geen ‘foute’ organisatie, tijdens de bezetting opgelegd door de Duitsers? Volgens het Koninklijk Besluit van 17 september 1944 was dit niet het geval. Daarom bleef de verordening uit 1941 voorlopig van kracht. Op Frederiks na konden veel medewerkers blijven zitten.
De belangrijkste steen des aanstoots na de oorlog was de autoritaire structuur van de RNP, met de machtige positie van de president. De regering corrigeerde de structuur van de dienst in 1950 door de invoering van een noodwet. De verordening uit 1941 werd in hoofdlijnen gehandhaafd, maar de functie van president werd afgeschaft.

Nadat het omstreden hiërarchische karakter van de dienst was afgeschaft, paste de RNP naadloos in het Nederlandse bestuur. Wel bleef het wettelijke kader knellen.Nergens was vastgelegd dat de nationale ruimtelijke ordening prioriteit moest krijgen boven het gemeentelijke niveau of boven de belangen van andere departementen. Met de Wet op de ruimtelijke ordening in 1965 werd zelfs het streven naar centrale planning definitief losgelaten.

De periode tussen 1901 en 1965 moet worden gezien als een onvoltooid experiment van centralisatie, waarin de Tweede Wereldoorlog absoluut geen breuk vormde.

*Joris Gijsenbergh en Kristian Mennen zijn respectievelijk docent en onderzoeker aan de Radboud Universiteit Nijmegen.

Lees het volledige artikel in Binnenlands Bestuur nr. 1 van deze week. (inlog)

‘Nergens was vastgelegd dat de nationale ruimtelijke ordening prioriteit moest krijgen boven het gemeentelijke niveau of boven de belangen van andere departementen. Met de Wet op de ruimtelijke ordening in 1965 werd zelfs het streven naar centrale planning definitief losgelaten.’

Serie: onderzoek naar gevolgen ministeries zonder minister

Medewerkers van de Radbouduniversiteit onderzochten wat er op de diverse departementen in de oorlogsjaren aan nieuw beleid werd ontwikkeld dat ook na de bevrijding bleef bestaan. Binnenlands Bestuur presenteert tot mei een serie artikelen waarin de beleidsmaatregelen van een aantal departementen worden uitgelicht.