Heibel om BZV

Er dreigt oorlog op het platteland. De eerste inleidende beschietingen waren in Brabant. In Gelderland en Groningen begint het te rommelen. In alle gevallen staan boeren en provincie lijnrecht tegenover elkaar. De hamvraag is: welke zijde zullen de gemeenten zo kiezen?

Juridische zaken
Met regelmaat vechten burgers beleid aan. Soms zelfs strijden overheden onderling. Een serie over de meest voorkomende juridische geschillen.

Het draait allemaal om scherpere maatregelen die enkele provincies in verordeningen willen vastleggen om de intensieve veehouderij richting duurzaam te dirigeren. Noord-Brabant voert de provinciale troepen aan. Juist de provincie waar boeren en CDA-bestuurders decennialang de lakens uitdeelden, wil de meest strenge duurzaamheidseisen opleggen aan de veehouderijsector.

Volgens de provincie gaat door schaalvergroting de ontwikkeling van veehouderijbedrijven steeds meer ten koste van natuur en milieu. De Q-koorts met zijn duizenden slachtoffers en de daardoor gegroeide angst voor mega-stallen heeft zijn sporen duidelijk nagelaten in de provinciale politiek. Vandaar dat, als het aan Brabant ligt, een boer zijn bedrijf ruimtelijk alleen verder kan ontwikkelen als die kan aantonen met specifieke maatregelen een bijdrage te leveren aan een verdere verduurzaming. Dat alles is vorig jaar vastgelegd in de Brabantse Zorgvuldigheidsscore Veehouderij (BZV), een uitwerking van de regels van de Verordening ruimte 2014. De verwachting is dat andere provincies het Brabantse voorbeeld zullen volgen, met Gelderland en Groningen voorop.

Paul Bodden, advocaat ruimtelijke ordening, bladert in zijn werkkamer bij Hekkelman in Nijmegen door een vele pagina’s tellende lijst zogeheten zorgvuldigheidseisen en maatlatten die door enkele provincies voor intensieve veehouderijen zijn opgesteld. Af en toe leest hij er een hardop voor. ‘Hier’, wijst hij met zijn vinger. ‘De boer moet elk jaar een open dag houden.’ En: ‘De boer moet een dialoog voeren met zijn omgeving.’ Of deze: ‘Minder dan 1 ernstig ziek of verwond kuiken per 5.000 kuikens’. Op iedere maatlat – variërend van ammoniakuitstoot, natuur, landschap en het voeren van een dialoog met de omgeving – kan de veehouder punten scoren. Haalt de veehouder een score van 7,5 of hoger, dan mag hij uitbreiden.

Bodden denkt er om meerdere redenen het zijne van. Politiek en maatschappelijk is er dan wel draagvlak voor het provinciale model, maar juridisch ligt het erg lastig. Zo stoort het hem dat ongewis is hoe de scores precies worden bepaald. Want wat is dat: het voeren van een dialoog met de omgeving? Versta je daaronder dat je je buren een mededeling doet? En wat nou als ze alleen maar tegen elkaar schelden? Duur gezegd: de maatstaven in provinciale eisenpakket zijn niet bepaald SMART opgesteld. ‘Niet meetbaar, te veel en te gedifferentieerd’, zegt Bodden.

Een ander bezwaar van de jurist ligt in de sfeer van de rechtszekerheid. Bodden spreekt eigenlijk liever van rechtsonzekerheid. ‘Stel dat de veehouder voldoende punten scoort, een stal bouwt, die in gebruik neemt, maar vervolgens wijzigt de BZV in de zin van dat er aanvullende eisen komen. Je weet als veehouder niet waar je aan toe bent.’

Stuitend
Misschien nog wel het meest stuitend vindt hij dat bij veel van de provinciale maatlatten de ruimtelijke relevantie ontbreekt. Hij verwijst naar het voorbeeld van het toegestane aantal zieke kuikens. Of, hilarischer nog, het al dan niet aanwezig zijn van een mechanische klauwenreiniger op een melkveebedrijf om de poten van de koeien schoon te houden. Dit ter voorkoming van ziektes. ‘Voor de ruimtelijke ordening zijn dat juridisch gezien vreemde eisen, om niet te zeggen irrelevant. Je kunt ze moeilijk bepalend laten zijn voor de ruimtelijke ordening. Zoiets kan beter allemaal worden geregeld via de dierenwelzijnswet, voor zover dat al niet is gebeurd’, zegt hij.

Voor het duurzaamheidsbeleid van Brabant is er intussen slecht nieuws. De Raad van State zette onlangs een streep door een soortgelijk beleidsinstrument van Reusel-De Mierden. Die gemeente liep op de troepen vooruit. De duurzaamheidseisen waren niet alleen te gedetailleerd, de Raad van State acht de gebruikte Maatlat Duurzame Veehouderij ook in strijd met een goede ruimtelijke ordening.

De regels hebben volgens de Raad van State namelijk ook betrekking op niet ruimtelijk relevante aspecten als ammoniakemissie, diergezondheid- en welzijn, energie en fijnstof. Precies het bezwaar van Bodden. ‘Gezien de grote gelijkenis tussen de Maatlat van Reusel-De Mierden en de BZV van Brabant kan het bijna niet anders dan dat de afdeling straks ook negatief zal oordelen over de Brabantse variant’, zegt hij.

Noodsprong
Kennelijk ziet Brabant de bui al hangen. De commissaris der koning kondigde al aan het er niet bij laten te zitten en bij de premier op de koffie te gaan. ‘Dat is noodsprong nummer een’, zegt Bodden. Nummer twee is de aankondiging van een noodwet. Er ligt een plan de BZV in te bouwen in de Crisis- en Herstelwet. Door er een speciale voorziening in op te nemen die erop neerkomt dat de provincie in de verordening ruimte – en de Brabantse gemeenten in de bestemmingsplannen – regels kunnen opnemen die een duurzame en zorgvuldige veehouderij bevorderen. Staatssecretaris Dijksma (Economische Zaken, PvdA) zegde de provincie Brabant onlangs al steun toe. Ze sprak uit dat het kabinet voornemens is de Crisis- en Herstelwet aan te passen, waardoor de provincie juridisch meer armslag krijgt duurzame veehouderij te stimuleren.

In de ogen van Bodden is dit ‘noodverbandje’ wederom een construct dat juridisch niet door de beugel kan. ‘De Crisis- en Herstelwet is daar niet voor bedoeld. Daarin is bepaald dat afwijken van de Wet ruimtelijke ordening alleen is toegestaan als sprake is van een bijdrage aan de duurzaamheid en het bestrijden van de economische crisis. Aan die laatste eis wordt niet voldaan. Dit model lost de economische crisis niet op’, zegt hij.

Net als met de BZV, wordt de fout gemaakt een ‘wettelijke vergaarbak’ te maken in plaats van het specialiteitsbeginsel toe te passen. ‘Het is beter het versnipperd te doen, door dierenwelzijnszaken via de dierenwelzijnswet te regelen en ruimtelijke zaken via de wet ruimtelijke ordening’, zegt Bodden. Nog beter is het volgens hem om af te zien van nieuwe wetgeving. ‘Het doel, een duurzamere veehouderij, kan beter en vooral ook sneller worden bereikt door simpelweg afspraken te maken met de sector, convenanten te sluiten. Dat voorkomt dat je bij de rechter moet komen. In 90 procent van de gevallen bereik je eerder je doel door het vooraf op te lossen.’

Interessant wordt wat de gemeenten gaan doen als de provincies toch voet bij stuk houden en de duurzaamheidseisen bij verordening gaan opleggen. Het betekent dat gemeenten ermee aan de slag moeten door hun bestemmingsplannen in lijn te brengen met de bepalingen in de provinciale verordening(en). Die zijn nu eenmaal van hoger niveau. Brabant wil de BZV in maart 2016 laten ingaan. De gemeenten hebben dus nog precies een jaar de tijd.

‘De vraag is of ze gehoorzaam zijn en de provincie volgen of de zich verzettende boeren’, zegt Bodden. Die uitkomst is volgens hem onzeker. Ook al zijn er groepen boeren die het nieuwe beleid volgen en zich niet zullen verzetten, zeker is wel dat gemeenten met het dilemma te stellen gaan krijgen. ‘In deze fase kunnen ze nog de kat uit de boom kijken, maar straks zullen veehouders ze tot een uitspraak dwingen. Volgen ze de provincie niet, dan riskeren ze een reactieve aanwijzing. Volgen gemeenten de provincie wel, dan riskeren ze claims van boeren. Die richten hun vizier dan niet langer op de provincie maar op de gemeente.’ Ze zijn gewaarschuwd.