‘Gemeenten zullen meer milieukennis moeten opbouwen’

Monden de flexibeler regels van de Omgevingswet straks uit in een lawyers paradise? In een korte serie vraagt Binnenlands Bestuur experts in het omgevingsrecht naar juridische knelpunten voor gemeenten. Als laatste: Rachid Benhadi, advocaat omgevingsrecht bij Hekkelman Advocaten.

Groot voordeel

‘Onder de Omgevingswet krijgen gemeenten meer mogelijkheden om ruimtelijke ordening en milieu te integreren in één juridisch bindend plan: het omgevingsplan. Het grote voordeel daarvan is dat je als gemeente een belangrijk instrument in handen krijgt waarmee je gebiedsgericht milieubeleid juridisch bindend kunt vastleggen en daarmee ruimtelijke en milieuvraagstukken met elkaar kunt verbinden.’ Dat is volgens Rachid Benhadi belangrijke winst ten opzichte van de huidige plansystematiek. ‘Daarnaast kan de gemeente huidige opgaven als de energietransitie en de woningbouw er op integrale wijze in opnemen.’

Discussie
Niet dat hij verwacht dat de invoering meteen van een leien dakje zal gaan. ‘Op het moment dat gemeenten meer afwegingsruimte krijgen, zullen ze die ook willen toepassen. Denk aan het mengpaneel, dat gemeenten meer afwegingsruimte geeft voor het stellen van milieunormen.’ Het gaat, stelt Benhadi, geheid tot discussie leiden. ‘Welke keuzes maak je voor welk deel van het gemeentelijk grondgebied en hoe motiveer je dit op consequente wijze?’

Afdwingen
In het kader van klimaatadaptatie en duurzaamheid zullen ook gemeenten met de nodige vraagstukken en discussies worden geconfronteerd. ‘In hoeverre kun je als gemeente via het omgevingsplan bepaalde maatregelen afdwingen? Bijvoorbeeld ten behoeve van de energietransitie? Daar zal uiteindelijk de Raad van State over moeten oordelen en zo zullen ook weer nieuwe jurisprudentielijnen ontstaan.’
 
Ontstenen
Moeten gemeenten zich opmaken voor meer juridische procedures? ‘Dat hangt er, denk ik, heel erg af van de wijze waarop je als gemeente omgaat met de nieuwe instrumenten en keuzemogelijkheden die je daarin hebt. Het kan best zijn dat het aantal procedures niet toeneemt, maar het aantal juridische discussies binnen die procedures wél. De discussies zullen zich met name voordoen rondom het omgevingsplan. Daar zal meer in geregeld worden dan in de klassieke bestemmingsplannen.’

Milieuruimte
Denk hierbij, aldus Benhadi, bijvoorbeeld aan het verdelen van milieugebruiksruimte inzake geur en geluid over bedrijfspercelen. 'Omdat de keuzes die binnen dat omgevingsplan worden gemaakt – hoeveel milieuruimte wordt aan een bepaald bedrijfsperceel toegekend? –  van invloed zijn op de gebruiksmogelijkheden van gronden en opstallen, zijn de financiële belangen groot.’ Maar omdat gemeenten niet wekelijks een omgevingsplan zullen vaststellen, maar dit net als bij bestemmingsplannen periodiek zullen doen is volgens hem niet gezegd dat het aantal beroepsprocedures automatisch toeneemt.

Experimenteren
Wel kan binnen die procedures meer discussie ontstaan over de inhoud van het omgevingsplan. ‘Dat heeft weer te maken met het feit dat gemeenten meer kunnen regelen in het omgevingsplan. Verder zullen gemeenten, verwacht ik, ook willen experimenteren met de nieuwe mogelijkheden die zij krijgen. Als voorbeeld noem ik de klimaatadaptatie. Kun je via een regeling in een omgevingsplan  de grondeigenaar verplichten zijn bestaande tuin te ontstenen? Of deze verplichten zonnepanelen op het dak van zijn bestaande woning te leggen? En hoever mag je hierin gaan? Mag dat alleen als je iemand financieel compenseert, of is het voldoende dat je een voldoende lange overgangstermijn geeft?’

Beleidsregels
Het aantal juridische procedures kan volgens Benhadi weer wél toenemen als gemeenten ervoor kiezen om op grote schaal met wetsinterpreterende beleidsregels te gaan werken. ‘Dat wil zeggen dat een deel van de regels niet rechtstreeks wordt opgenomen in het omgevingsplan, maar in beleidsregels, waarbij het omgevingsplan dan verwijst naar die beleidsregels voor de uitwerking van bepaalde aspecten. Denk daarbij aan parkeren, archeologie, duurzaamheid enzovoort.’

Impact
Tegen die beleidsregels kan geen bezwaar of beroep worden ingesteld. ‘Pas op het moment dat een omgevingsvergunning wordt verleend, wordt voor die burger of het betreffende bedrijf duidelijk wat de impact is van een bepaalde beleidsregel voor de eigen situatie. Is een burger of bedrijf het niet eens met die consequenties, dan kun je via een beroep tegen de omgevingsvergunning de achterliggende beleidsregel ter discussie stellen. Het op grote schaal toepassen van wetsinterpreterende beleidsregels kan dus leiden tot een toename van de beroepsprocedures bij rechtbanken tegen omgevingsvergunningen.’

Harde keuzes
Door het overleg met betrokken burgers en bedrijven meer naar voren te halen, zou de Omgevingswet toch juist tot minder juridisch gesteggel moeten leiden? Benhadi: ‘Dat zou goed kunnen, maar niet altijd soelaas bieden. Gemeenten moeten rond een dossier als de energietransitie harde keuzes maken. Die zullen niet altijd even populair zijn. Dat zie je in Amsterdam-IJburg met de windturbines. De burgers vinden het prima, die energietransitie, maar niet in hun eigen achtertuin. En dus blies de gemeente de bouw van die windturbines af. Maar dat kunnen niet alle gemeenten in alle gevallen doen. Ook al heb je burgers mee laten praten – dat wil niet zeggen dat je daarmee alle bezwaren kunt afvangen. Meepraten is niet meebeslissen.’
 
Kennisgebrek
Wat ziet Benhadi als grootste juridische knelpunten voor gemeenten? ‘Dan denk ik vooral aan de kenniscomponent. Is er voldoende kennis binnen gemeenten om de overgang van bestemmingsplannen en huidige instrumenten naar omgevingsplannen vorm te geven. Zijn gemeenten daar inhoudelijk klaar voor? Het vergt echt een andere benaderingswijze. Een paar jaar geleden werd besloten om veel milieukennis bij gemeenten weg te halen en onder te brengen bij de RUD’s, de regionale uitvoeringsdiensten. Ik hoor in de praktijk terug dat veel gemeenten nu die kennis missen op het stadhuis. Die zullen ze zelf weer eerst moeten opbouwen.’

Veranderd
Zijn er zaken die nog in de wet moeten worden veranderd voordat die wordt ingevoerd? Eén zaak toch zeker, vindt Benhadi: ‘Alle gemeenten krijgen vanaf de inwerkingtreding van de Omgevingswet een zogenaamd ‘omgevingsplan van rechtswege’. Dat zijn alle bestaande ruimtelijke besluiten die op het gemeentelijk grondgebied gelden, zoals bestemmingsplannen en beheersverordeningen, samengevoegd met de rijksregels die overgaan naar gemeenten – de bruidsschat. Dit omgevingsplan van rechtswege is tijdelijk bedoeld en blijft gelden tot het moment dat het vervangen is door een volwaardig omgevingsplan dat voldoet aan alle eisen van de Omgevingswet. In de tussentijd kunnen gemeenten de behoefte hebben om dat ‘omgevingsplan van rechtswege’ aan te vullen met bepaalde thematische regels, bijvoorbeeld over archeologie of woningsplitsing. De Omgevingswet is niet duidelijk op dit punt, en verdient daarom aanvulling zodat klip en klaar duidelijk wordt of deze thematische aanvulling kan.’