‘Lidl-benadering’ gemeenten onder vuur

Binnenlands Bestuur bracht vorige week een vertrouwelijke notitie naar buiten op basis waarvan de commissie- Kalden - één van de twintig heroverwegingswerkgroepen van het inmiddels demissionaire kabinet - voorstelde 1,7 miljard euro op het gemeentefonds te bezuinigen. De commissie ging daarbij uit van de laagste kosten bij 50 procent van de gemeenten. Volgens dezelfde rekennotitie kan het Rijk zelfs 10 miljard euro bezuinigen op de uitkering aan gemeenten, door een nog stringentere toepassing van de zogeheten laagste-kosten-methode. Daarbij worden de uitgaven van de 10 procent goedkoopste gemeenten in een bepaalde sector als norm gesteld voor de overige 90 procent.

De meeruitgaven van de overige 90 procent worden in de notitie aangemerkt als ‘te bezuinigen’. De eerste reactie van de VNG op de publicatie van het geheime rapport in Binnenlands Bestuur was er één van boosheid. ‘Zo breng je mensen in Den Haag nog op ideeën’, foeterde VNG-financiënspecialist Canan Keulemans op een Pauw-bijeenkomst in Apeldoorn. De koepelorganisatie kende volgens haar de verschillende bezuinigingsvarianten van de commissie-Kalden niet.

De meest vergaande variant - een rijkskorting van 10,6 miljard euro - wordt door VNG-directievoorzitter Ralph Pans als een ‘volstrekt wereldvreemd verhaal’ betiteld. ‘Het gelijkschakelen van de uitgaven per sector op het laagste niveau doet de gemeentelijke autonomie geweld aan’, stelt hij. ‘De uitgaven in een sector zijn het resultaat van lokale politieke afwegingen. Tussen sectoren vindt een uitruil van middelen plaats die het gevolg is van lokale politieke keuzen. Bovendien verschilt de omvang van de overige eigen middelen per gemeente. Dat heeft te maken met beleidskeuzes uit het verleden en lokale omstandigheden zoals de omvang van reserves, de schuldpositie, de grondexploitatie en lokale lasten.’

IJkpunt

Gemeenten zoeken volgens Pans voortdurend naar mogelijkheden om efficiënter te werken. ‘Maar deze onderzoekers hebben een theoretische exercitie uitgevoerd die losstaat van de werkelijkheid. Je kunt niet een beperkt aantal uitgaven van een beperkt aantal gemeenten extrapoleren naar het hele gemeentefonds. Dat is net zoiets als kijken naar de drie goedkoopste producten van de Lidl en stellen dat dit de norm moet zijn voor alle producten in alle supermarkten.’

De kritiek kan nog fundamenteler. De gebruikte onderzoeksmethode bindt de gemeenten impliciet aan de uitgavenijkpunten. Afwijken van die ijkpunten leidt tot een korting op het gemeentefonds. En daarmee botst de methode fundamenteel met het uitgangspunt dat het gemeentefonds vrij besteedbaar is. Om die reden bevreemdt het Coelo-directeur Maarten Allers dat de uitgaven worden gerelateerd aan de ijkpunten uit het verdeelsysteem van het gemeentefonds. ‘Impliciet ligt daarachter het waardeoordeel dat uitgaven die boven het ijkpunt uitkomen - en die dus uit de eigen inkomsten worden bekostigd - kunnen vervallen. Hiermee wordt indirect een oordeel uitgesproken over de eigen inkomsten van gemeenten. Waar die hoog zijn, kan de gemeente wel een lagere algemene uitkering krijgen’, zegt hij.

‘Een autonome lokale democratie kan beslissen meer belasting te heffen om zo meer geld te kunnen besteden aan openbare voorzieningen. Wanneer het democratische proces naar behoren werkt, is dat een legitieme keus. Het wijst niet op een teveel aan inkomsten of een te hoog uitgavenniveau.’

Willekeurig

Allers vindt zelfs dat de door Kalden gebruikte onderbouwing ‘misleidend’ is. ‘De Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) constateerde vorig jaar dat provincies hun eigen inkomsten (de belastinginkomsten en de overige eigen middelen) sterk zagen toenemen. Gevolg hiervan was een toena me van de uitgaven tot een te hoog niveau. Om een inschatting te kunnen maken van de benodigde middelen hanteerde de Rfv de laagste-kosten- methode. Kalden doet dat nu bij gemeenten. Daarbij wordt nadrukkelijk gewezen op het feit dat de Rfv deze methode bij provincies uitvoerde. Dit om de gehanteerde methode enigszins te rechtvaardigen. Dit is misleidend. De Rfv wijst er op dat de uitkomsten van de laagste-kostenmethode betrekkelijk willekeurig zijn. De Rfv vergeleek verschillende methoden en koos uiteindelijk niet voor de laagste-kosten-methode maar voor een andere.’

Kalden gebruikte een puur cijfermatige analyse, waarbij niet wordt gekeken naar de output. De goedkoopste gemeenten zijn niet de zuinigste gemeenten, maar zijn voor een belangrijk deel gemeenten die genoegen nemen met een relatief laag voorzieningenniveau op één cluster. Dat kunnen ze doen uit politieke overtuiging of omdat ze op een ander cluster meer uitgeven. Hoe redelijk is het dan om dat uitgavenniveau als norm aan alle gemeenten op te leggen? De methode gaat bovendien uit van een verdeling die naadloos aansluit bij de kosten van de gemeenten. Die verdeling sluit echter niet perfect aan bij alle kosten, omdat deze globaal is.

Onderzoek

Volgens Dirk Jans, specialist gemeentefonds van Haute Equipe, is een steekproef van 10 procent niet erg representatief. ‘Er wordt dan onvoldoende rekening gehouden met de eigen identiteit van gemeenten voortvloeiend uit hun missie en hun demografische, economische, sociale en ruimtelijke structuur’, zegt hij. Binnenlandse Zaken laat dit najaar onderzoek uitvoeren naar de herijking van een drietal clusters van het gemeentefonds. Tegelijkertijd vindt een Europese aanbesteding plaats voor onderzoek naar de herijking van de overige 13 clusters. Daarin wordt meegenomen in hoeverre bij welk uitgavenniveau nog een aanvaardbaar voorzieningenniveau in stand wordt gehouden. ‘Dan wordt duidelijk of de steekproef lager dan 50 procent kan zijn’, aldus Jans.