Deze onderhandelingswijsheid tekenden Utrechtse bestuurskundigen op uit de mond van een Nieuwe Eurocraat. De nieuwe Eurocraten, dat zijn al die ambtenaren die wel wat met Brussel te maken hebben, maar niet in dienst zijn van de EU. Eigenlijk zijn zij het grote geheim achter de zo succesvolle Europese regelgevingsmachine. Want de Europese Commissie mag dan wel van de daken schreeuwen dat zij al dat werk met slechts 24.000 personeelsleden doet, in werkelijkheid zijn het er een stuk meer. In talloze comités en vooroverleggen bereiden nationale ambtenaren Europese regelgeving voor of zitten ze met collega’s uit andere lidstaten om de tafel om de details van de uitvoering te regelen. Op ministeries is het aan Nederlandse wetgevingsjuristen om Europese richtlijnen in Nederlandse regels om te zetten.
Bijen zonder koningin
‘Onderhandelen over een EU-dossier is eigenlijk heel eenvoudig. Voordat je op pad gaat, zeg je tegen je collega’s op het ministerie…
En dan werken er in Brussel ook nog eens 1200 gedetacheerde nationale deskundigen: bij de Europese commissie gedetacheerde nationale ambtenaren - waaronder rond de zestig uit Nederland - die hun expertise ter beschikking van Europa stellen. De meest prangende vraag in het licht van de zo slank aandoende Brusselse bureaucratie is natuurlijk met hoeveel werk de EU de ambtenaren in de lidstaten nu eigenlijk opzadelt. Gek genoeg is dat in Nederland nog nooit onderzocht en daarom lieten de onderzoekers een aantal vragen opnemen in het Personeels- en Mobiliteitsonderzoek Rijkspersoneel. Daaruit blijkt dat het met de EU-druk -eigenlijk enorm meevalt - in ieder geval op rijksniveau. Slechts een derde van de ambtenaren loopt in het werk tegen EU-materie aan, en voor de meesten van hen kost hen dat niet meer dan twee uur per week.
Alleen op de ministeries van Landbouw, Buitenlandse Zaken, Verkeer en Waterstaat en Economische Zaken liggen die cijfers wat hoger (meer dan vijftig procent in contact met EU-beleid en dat voor tussen de vier en acht uur per week). De betrokkenheid van nationale ambtenaren bij het EU-beleid heeft niet alleen te maken met de uitvoering van reeds aangenomen regels, maar is vooral van belang in het voortraject van Europese regelgeving. Immers, hoe beter je er als lidstaat in slaagt om nieuwe Europese regels te laten voortborduren op je eigen wetten, hoe minder lastig het is om die later te moeten implementeren.
Via een casestudy op het terrein van veterinair beleid laten de onderzoekers zien dat ambtenaren daartoe zo vroeg mogelijk in de voorbereidende fase van wetgeving de Commissie belagen. Allereerst zoeken ze uit wie in de Commissie aan het voorstel werkt en benaderen ze hen actief over de materie. Een tweede strategie is om ervoor te zorgen een Nederlandse ambtenaar gedetacheerd te krijgen bij de eenheid die het voorstel schrijft. Maar zo iemand kan nooit voluit een nationaal belang verdedigen omdat hij als gedetacheerd expert geacht wordt het Commissie-belang te dienen.
Bondjes
Een derde strategie ten slotte is het sluiten van bondjes met andere lidstaten in de fase waarin de Commissie haar voorstellen sondeert in werkgroepen van ambtelijke vertegenwoordigers van de lidstaten. Ook dat vereist een boel diplomatie omdat de Commissie niet de indruk mag krijgen door een groep lidstaten voor het blok gezet te worden.
Er is echter ook een compleet andere aanvliegroute voor Europees beleid en die loopt via het werk van street-level entrepreneurs, zoals de in het boek opgevoerde politiecommissaris Ad Hellemons die stukje bij beetje de Europese samenwerking op het gebied van de verkeerspolitie van de grond tilt, zonder dat daar Europese regelgeving voor nodig is. Hellemons onderhoudt eigenhandig zijn netwerk, bijvoorbeeld door in alle vroegte naar Parijs te rijden om zo zijn Franse collega in een uurtje bij te praten en te interesseren voor een nieuw initiatief, dat hij vervolgens voor financiële ondersteuning bij de Commissie indient. Juist op die terreinen waar formeel de EU nog weinig regelgevende bevoegdheid heeft, zijn het dit soort vakambtenaren die er toch in slagen tot Europese samenwerking te komen.
Wat deze exploratieve studie vooral zo mooi laat zien is de extreme mate van verwevenheid van Europees en nationaal beleid en de veelvormige praktijken waarin dat beleid wordt afgestemd. De Europese beleidsmachine is daarmee eigenlijk net een bijenkorf. Een op het eerste gezicht gesloten bastion waarin ontelbare poppetjes in een ogenschijnlijke chaos een onafzienbare stroom beleid produceren en implementeren. Die nieuwe Eurocraten zijn eigenlijk de werkbijen van de EU.
Herman Lelieveldt is docent politicologie aan de Roosevelt Academy in Middelburg
Karin Guijen, Paul ’t Hart, Sebastiaan Princen, Kutsal Yesilkagit, The New Eurocrats. National Civic Servants in EU Policy-Making, Amsterdam University Press, ISBN 978 90 5356 797 5, € 29,90
