Essay: Rijk het nieuwe middenbestuur

door Rien Fraanje*

Van de grote opgaven van deze tijd wordt vaak gezegd dat het zogeheten ‘wicked problems’ zijn. De schaarste in water, voedsel en (schone) energie en de gevolgen daarvan voor klimaat, aarde en de geopolitieke verhoudingen zijn voorbeelden van problemen die zo diffuus en complex zijn dat ze haast onmogelijk lijken om op te lossen. Een belangrijk aspect van die complexiteit is dat de gevolgen van deze wicked problems op een andere schaal neerslaan dan waar de invloed, competentie en capaciteit ligt om deze opgaven op te pakken. In Nederland zien we dat de klimaatverandering gemeenten en waterschappen noodt om maatregelen te nemen zodat extreme regenval en droogte adequaat kunnen worden opgevangen.

De oorzaken van klimaatverandering en de daaraan gerelateerde schaarste van water, voedsel en energie kunnen echter alleen op een mondiaal niveau van afspraken tussen landen worden opgelost. Kortom, de grote relevante beslissingen moeten worden genomen op een supranationaal niveau, terwijl regio’s aan de lat staan om de gevolgen van de grote opgaven op te vangen. Zie hier drie dominante bewegingen waarmee de rijksoverheid wordt geconfronteerd: regionalisering, mondialisering en glokalisering.

De eerste beweging die invloed uitoefent op de positie van de rijksoverheid is de toegenomen relevantie van de regio. Afgelopen vijftien jaar heeft de nationale politiek de regio zelf een impuls gegeven door tal van taken te decentraliseren naar vooral gemeenten. Met name in het sociale domein heeft het parlement gemeend dat gemeenten beter in staat zijn om – tegen lagere kosten – maatwerk te leveren voor de mensen die het aangaat.

Maar die beweging is slechts de bevestiging van een fundamentelere trend. Het lokale en regionale bestuursniveau is volgens de Amerikaanse denker en publicist wijlen Benjamin Barber veel efficiënter en daadkrachtiger dan de natiestaat. In zijn laatste grote publicatie voor zijn overlijden – If mayors ruled the world – betoogt hij dat – de meestal gekozen – burgemeesters met hun noodzakelijke pragmatische opstelling en hun directe relaties met mensen beter dan nationale regeringsleiders in staat zijn om de grote opgaven van deze tijd het hoofd te bieden. De voorbeelden van burgemeesters die Barber in zijn boek gebruikt, komen van over de hele wereld, maar zijn in context en aard nogal verschillend van de Nederlandse situatie. Ik lees het betoog van Barber vooral als een scherpe analyse over het toenemende belang van steden en regio’s ten koste van de positie van nationale overheden.

Klimaatverandering
Tal van studies hebben Barber nadien gelijk gegeven. Zo heeft de Adviesraad voor Wetenschap, Technologie en Innovatie laten zien dat op het vlak van economische ontwikkeling en innovatie economische hotspots zich maar moeilijk vanuit de centrale overheid via een topsectorenbeleid laten aanwijzen. Ze ontstaan op regionale knooppunten daar waar ondernemers, overheden en onderwijs- en onderzoeksinstellingen de handen ineenslaan. De vlucht die de regio’s rond Eindhoven en Zwolle hebben genomen zijn daar onder meer mooie voorbeelden van.

Het bracht de studiegroep Openbaar Bestuur tot een pleidooi om de regio tot speerpunt van rijksbeleid te maken. Niet door aloude sturingsinstrumenten vanaf Den Haag op de regio af te vuren, maar door regio’s bewegingsruimte te geven zodat zij zelf tot bloei kunnen komen. Gelijk met de toenemende relevantie van de regio zien we het groeiende belang van een mondiaal podium waar voor de gehele wereld wordt gepoogd om afspraken te maken over de omgang met de schaarste aan water, voedsel en energie en de geopolitieke gevolgen daarvan. Om de klimaatverandering tegen te gaan, moeten landen wereldwijd afspraken maken over de terugdringing van de uitstoot van CO2.

Migratiestromen zijn alleen te beheersen als landen met elkaar overleggen over onder andere meer gelijkheid in (economische) kansen en welvaart. Voor Nederland is de Europese Unie het supranationale platform waar het niet buiten kan om een bijdrage aan de grote opgaven te kunnen leveren. Op tal van terreinen (natuur, voedselveiligheid, privacy) bepaalt niet meer het nationale maar het Europees Parlement de kaders waarbinnen de nationale overheid al dan niet nog speelruimte heeft om eigen accenten te leggen.

De nationale politiek en media verkeren soms nog in een ontkenningsfase, alsof internationale samenwerkingsverbanden niet aan belang hebben gewonnen. De Leidse bestuurskundige Caspar van den Berg heeft dit in zijn proefschrift mooi weten te vangen in de constatering dat de Haagse politiek is te duiden als ‘politics without policy’ terwijl de relatief gebrekkige aandacht voor de belangrijke besluitvorming in Brussel is te typeren als ‘policy without politics’.

Dus komt het erop neer dat er in Den Haag veel politiek is zonder dat het daadwerkelijk om het maken van beleid gaat. In Brussel is dat precies andersom: daar wordt beleid gemaakt, maar het ontgaat ons omdat er geen (politieke) aandacht aan wordt geschonken.

Niet afschrijven
De nationale overheid heeft via regionalisering en mondialisering te maken met middelpuntvliedende krachten. Aan de ene kant betekent mondialisering voor Nederland heel concreet dat het Europese niveau taken van de rijksoverheid heeft overgenomen; Brussel wint aan belang ten koste van Den Haag. Tegelijkertijd wint de regio aan importantie. De rijksoverheid wordt zo min of meer uit elkaar getrokken.

Het samenstel van regionalisering en mondialisering wordt ook wel aangeduid met de samengevoegde term ‘glokalisering’. De rijksoverheid ontwikkelt zich aldus tot een middenbestuur, een overheidslaag tussen de regionale en internationale bestuurslaag in. Dat betekent niet per se dat de rijksoverheid aan belang verliest. Zij moet zich wel heroriënteren op rol en taak. Wanneer andere overheden op tal van beleidsthema’s inhoudelijk het primaat hebben verworven, kan het rijk niet meer eenzijdig van bovenaf sturen, maar moet het rekening houden met gelijkwaardige samenwerkingspartners. Drie verschuivingen zijn zichtbaar.

In de eerste plaats zijn er rollen die het rijk al impliciet vervulde, maar die door het veranderde speelveld nu een expliciete taak worden. Ten tweede zijn er taken die de rijksoverheid al had, maar die nu van karakter veranderen. Ten slotte zijn er ook nieuwe rollen voor het rijk. In de eerste categorie – taken die ze al impliciet vervulde maar die de Raad nu expliciet als rijkstaak aanwijst – vallen twee rollen, namelijk die van vertegenwoordiger en belangenbehartiger. De nationale overheid vertegenwoordigt de natiestaat Nederland.

We zien een duidelijke internationale trend dat mensen tegelijk met de beweging van globalisering zich juist nog meer gaan hechten aan hun nationale identiteit. In zijn meest ruwe vorm kan dat leiden tot nationalisme, maar we kunnen ook erkennen dat de behoefte om ergens bij te horen domweg menselijk is. In dat sterke besef moeten we de natiestaat niet afschrijven, maar de nationale overheid juist de belangrijke rol meegeven dat zij de natiestaat en zijn inwoners vertegenwoordigt op het internationale podium waar landen met elkaar overleggen en afspraken maken voor de aanpak van de grote mondiale opgaven van deze tijd.

Dicht bij de rol van vertegenwoordiger ligt die van belangenbehartiger. In het spel van overleggen en onderhandelen op een internationaal podium botsen de belangen en ambities tussen landen, en in dat geval dient de nationale overheid de belangen van zijn inwoners in te brengen. Maar ook in een complex netwerk van veel nevengeschikte partijen heeft het rijk de taak om op te komen voor het algemeen belang daar waar de andere spelers vooral hun deelbelang zullen bewaken. Tot de tweede categorie – taken die ze al had en die volgens de Raad nu van karakter veranderen en/of uitbreiden – behoren de rol van systeemverantwoordelijke, de beleidsmaker die differentiatie mogelijk maakt en de hoeder van de rechtsstaat.

De rijksoverheid is van oudsher op veel terreinen al systeem- of stelverantwoordelijke (geweest). Ze is dat bijvoorbeeld al decennia voor het onderwijs. De scholen voor speciaal, basis, voortgezet, middelbaar en hoger onderwijs en universiteiten hebben een grote mate van autonomie, maar het rijk moet erop toezien dat het stelsel als geheel werkt. Wanneer de regio belangrijker en beleidsrijker wordt, wat zich onder meer vertaalt in de decentralisatie van nieuwe taken naar het lokaal bestuur, wordt de taak van het rijk als systeemverantwoordelijke verruimd. De verandering van rol zit in de opdracht voor het rijk om deze taak meer vanuit nevengeschiktheid vorm te geven en de medeoverheden als medeverantwoordelijk te benaderen en betrekken. Het stelsel functioneert beter met actoren die zich mede-eigenaar voelen en daarvoor eigen beleidsruimte krijgen dan met machteloze uitvoerders.

Daarnaast is de rijksoverheid beleidsmaker die differentiatie mogelijk maakt. Wanneer de rijksoverheid bemiddelt tussen maatschappelijke actoren en/of overheden, dient zij zich er bewust van te zijn dat het niet altijd generieke wetten en regels kan uitrollen over het land. Het primaat ligt steeds meer bij de regio’s en de regionale opgaven; de betrokken partijen en de daarbij passende oplossingen zullen in de regel moeten verschillen. Daarmee wordt het een belangrijke taak van de overheid om verschil in beleid mogelijk te maken. Dat klinkt eenvoudiger dan het is opgeschreven, want de rijksoverheid is gewoon om gestandaardiseerd beleid voor het hele land te ontwikkelen. Zij moet nu eerder (wettelijke) barrières wegnemen die nu nog differentiatie in de weg staan.

Hoeder rechtsstaat
In het hierboven geschetste complexe en diffuse speelveld met regionale overheden en internationale verbanden die beleidsinhoudelijk veelal aan de knoppen zitten, heeft en behoudt de rijksoverheid de belangrijke taak om de rechtsstatelijke kaders te borgen. Zij staat pal voor een goede rechtspraak, borgt dat in de besluitvorming – op welk niveau of aan welke tafel die ook moge plaatsvinden – rechtvaardigheid en rechtmatigheid leidende principes zijn en stimuleert een pluriform politiek-maatschappelijk debat. De rijksoverheid is aldus de hoeder van de democratische rechtsstaat. Dat was zij natuurlijk al, maar met de nieuwe hybride verhoudingen is die taak misschien nog wel urgenter dan ooit.

Nieuwe rollen voor het rijk zijn schakelaar en kennismakelaar. Het middenbestuur heeft het overzicht dat overheden en organisaties missen die zich op andere plekken in het netwerk bevinden. De rijksoverheid moet vanuit die positie schakelen tussen Europa en de regio. Vanuit de rol van schakelaar vertaalt het rijk generiek beleid vanuit Brussel naar en concretiseert het voor de decentrale overheden in eigen land. En vanuit het overzicht heeft het middenbestuur de belangrijke taak te bemiddelen en de mogelijke belangentegenstellingen die uit die verschillende posities voortkomen te overbruggen en met elkaar te verbinden.

De kennisinfrastructuur is nog steeds georganiseerd op rijksniveau. In Den Haag bestaan Hoge Colleges van Staat, planbureaus en adviescolleges die vaak expliciet als opdracht hebben om regering en parlement te bedienen met hun kennis, onderzoeken en adviezen. Tegelijk hebben we hierboven vastgesteld dat de regio en Europa aan belang winnen en beleidsrijke keuzes moeten maken. Zeker voor de regio geldt dat de politici en bestuurders aldaar daarvoor niet altijd de toegang hebben tot de benodigde kennis om de belangrijke besluiten afgewogen te kunnen nemen.

Het rijk zit op een schat aan informatie die niet vanzelf mee decentraliseert met de taken. Daarmee krijgt het rijk de belangrijke taak om als kennismakelaar op te treden en daarmee te zorgen dat de beschikbare kennis op de juiste plekken neerslaan. De rijksoverheid moet de informatie niet voor zichzelf houden, maar voorzieningen opzetten dat ervoor zorgen dat die kan doorsijpelen naar de mensen die voor hun regio belangrijke beslissingen moeten nemen.

* Rien Fraanje secretaris-directeur van de Raad voor het Openbaar Bestuur. Dit essay is een ingekorte weergave van het signalement ‘De rijksoverheid als middenbestuur’ van deze week.