Een curieuze combinatie

De ministeries
Historici van de Radboud Universiteit staan in deze serie stil bij de geschiedenis van belangrijke ministeries. Wat moeten de bewindspersonen over hun ministerie weten? Deel 6: Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

door Miel Groten*

Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

De combinatie van binnenlandse zaken met de aangelegenheden van juist ver buiten Nederland gelegen gebieden roept de vraag op hoe deze beleidsterreinen in hetzelfde ministerie zijn beland. Inderdaad vielen ze oorspronkelijk beide onder hun eigen ministerie, en niet het minste: ‘Binnenlandse Zaken’ was in het verleden verantwoordelijk voor een zeer brede portefeuille en ‘Koloniën’ was een prestigieus departement met een duidelijke Indische invloed.

Het ministerie van Binnenlandse Zaken wordt traditioneel het ‘moederdepartement’ genoemd: veel beleidsterreinen die nu hun eigen, gespecialiseerde ministerie hebben – cultuur, onderwijs, economische zaken, volksgezondheid, landbouw – waren oorspronkelijk onderdeel van dit ene ministerie. Vanaf de vestiging van het Koninkrijk der Nederlanden in 1813-1815 kreeg het departement immers zeggenschap over alle terreinen die niet van oudsher tot het takenpakket van de overheid behoorden (en onder de ministeries van Buitenlandse Zaken, Oorlog en Financiën vielen), maar wel de verantwoordelijkheid van de nieuwe natiestaat werden.

En zo waren in 1815 de ambtenaren van het ministerie van Binnenlandse Zaken verantwoordelijk voor het toezicht op het binnenlands bestuur, onderwijs, landbouw, kerkelijke zaken en de openbare gezondheid.

De basis voor de vele verantwoordelijkheden van het ministerie was gelegd in de Bataafse en Franse tijd. Met de eerste Nederlandse grondwet, of Staatsregeling, van 1798, waren drie agentschappen opgericht voor de binnenlandse aangelegenheden van de Bataafse Republiek. Daaronder vielen niet alleen het dijktoezicht en de economie, maar ook het beschermen van de republiek tegen mogelijke samenzweringen en het handhaven en verbreiden van de nieuwe liberale ideeën, zoals de persvrijheid. In 1801 werden de agentschappen samengevoegd tot het departement van Binnenlandse Zaken, waarmee het latere ministerie werd geboren. Het takenpakket bleef in de basis hetzelfde, maar in de rumoerige Bataafse en Franse tijd werden regelmatig beleidsterreinen toegevoegd en (weer) onttrokken.

Het nieuwe ministerie van Binnenlandse Zaken van 1815 hield in de eerste jaren van zijn bestaan niet alleen het brede takenpakket in ere, maar ook de vele reorganisaties. Dit kwam deels door het piepjonge staatsbestel, in een tijd waarin men in Europa überhaupt nog moest aftasten hoe een moderne staat precies moest functioneren. Maar het is ook op het conto te schrijven van de ijverige micromanager koning Willem I, altijd op zoek naar manieren om ’s lands bestuur doelmatiger te maken. In ieder geval bleef vanaf 1825 de naam ‘Ministerie van Binnenlandsche Zaken’ ongewijzigd.

Uitdijend pakket
Het takenpakket van het departement werd na de Belgische revolutie van 1830 stabieler. Toch bleef het, langzaam maar zeker, groeien. In de loop van de negentiende eeuw was of werd het ministerie verantwoordelijk voor binnenlands bestuur, waterstaat, nationale nijverheid (vanaf 1841), milities en schutterijen, onderwijs, kunsten en wetenschappen, het armenwezen, en voorts nog voor een reeks kleinere taken waaronder de bosbouw, de jacht, de spoorwegen en de gevangenissen. De bekendste minister uit deze tijd moet Thorbecke zijn, die – zoals lang gebruikelijk was – het ministerie bestierde tijdens zijn drie premierschappen en in 1872 in het harnas stierf.

Thorbecke had het uitgedijde takenpakket van het ministerie nog hartstochtelijk verdedigd vanuit het idee dat het ministerie, en daarmee de premier, tegenmacht moest kunnen uitoefenen versus de meer specialistische ministeries, het parlement en de vorst. In de kringen van politiek en bestuur kwam eind negentiende eeuw echter steeds sterker het idee op dat één minister nooit al die uiteenlopende beleidsterreinen de aandacht kon geven die ze verdienden, in lijn met de veranderende opvattingen over de rol van de staat. En zo begon het grote afstoten: in 1877 verdwenen de zorg voor waterstaat, de spoorwegen en de nijverheid (waaronder een groot deel van het landbouwbeleid) naar hun eigen ministe rie, gevolgd door de zeggenschap over de landbouw in 1901. In 1918 kregen Onderwijs, Kunsten en Wetenschappen hun eigen, gelijknamige, departement, en het jaar erop verloor Binnenlandse Zaken ook de volkshuisvesting.

In 1937 werd Algemene Zaken opgericht, waarmee ook de connectie tussen de premier en Binnenlandse Zaken verdween. De kerntaak van het ministerie kwam hierdoor te liggen op het Nederlandse openbare bestuur zelf, in plaats van op specifieke beleidsterreinen en maatschappelijke of economische kwesties. Overigens betekende dit niet dat het ooit zo machtige moederdepartement nu ook ‘stiefmoederlijk’ behandeld werd: het bleef verantwoordelijk voor het openbaar bestuur en voor de politie- en veiligheidsdiensten, en sommige beleids- terreinen zouden later nog weleens naar het ministerie terugkeren, al was dat vaak tijdelijk. De oorspronkelijke koppeling tussen de minister- president en het ministerie betekende dat enkele markante politici Binnenlandse Zaken op enig moment hebben geleid, waaronder de gereformeerde Abraham Kuyper, de liberale Pieter Cort van der Linden en de katholieke Charles Ruijs de Beerenbrouck.

Na het verdwijnen van de koppeling in 1937 lijken het afgenomen belang en de minder specialistische aard van het ministerie ertoe te hebben geleid dat er relatief weinig bewindspersonen zijn geweest die langere tijd hun stempel op Binnenlandse Zaken drukten, hoewel onder andere Louis Beel (1945-1946, 1952-1956; KVP) en Edzo Toxopeus (1959-1965; VVD) wel degelijk meerdere kabinetten uitzaten. Misschien was de minister die het nadrukkelijkst een eigen invulling gaf aan Binnenlandse Zaken wel Ien Dales (1989- 1994; PvdA), wier aandacht voor integriteit bij de overheid en de wet gelijke behandeling bij uitstek pasten bij de kerntaak van het ministerie.

Koloniën
Ook de grondslagen van het ministerie van Koloniën werden gelegd in de Bataafse en Franse tijd. Hadden de koloniën in Oost en West tot die periode onder het particuliere gezag van de VOC, de WIC en de Sociëteit van Suriname gestaan, ze werden onder de Bataafse Republiek onder overheidsgezag geplaatst en onder Lodewijk Napoleon voorzien van een minister van Koophandel en Koloniën. Met het nieuwe Nederlandse koninkrijk bleef die titel gehandhaafd, hoewel ook in dit geval in de eerste decennia na de vestiging van het koninkrijk diverse naams- en functiewijzigingen plaatshadden.

Tot 1848 had de koning het opperbestuur over de koloniën en werkte het ministerie dus in feite voor de vorst; met de nieuwe grondwet kreeg ook het parlement invloed op het koloniale beleid. Het ministerie in Nederland werkte als het opperbestuur van de koloniale overheden en was bijna een overheid-binnen-de-overheid, met aparte afdelingen voor de financiën, buitenlandse zaken, justitie, defensie, economische en ‘binnenlandse zaken’ van de koloniën. Wel werd veel van de uitvoering overgelaten aan de koloniale overheden en gouverneurs, vooral in Nederlands-Indië waar, zeker in de twintigste eeuw, het gouvernement een sterke machtspositie had. Smalend noemden ambtenaren in Indië hun collega’s in Den Haag ‘nalezers’, die vanuit hun positie aan de andere kant van de wereld vooral reageerden op de gebeurtenissen.

Indische invloed
Dat neemt niet weg dat er juist sterke banden waren tussen het ministerie en het Indische bestuur. De afdelingen van het ministerie in Den Haag vormden de evenknie van de Indische departementen en vaak werden Indische ambtenaren en militairen tijdelijk bij het ministerie gedetacheerd. Dat leidde er in de twintigste eeuw toe dat uiteindelijk bijna alle hogere functies op het ministerie door voormalige Oost-Indische ambtenaren bekleed werden. Dat gold niet voor de ministers zelf, hoewel enkele bekende namen als Jacob Theodoor Cremer (1897-1901), Alexander Idenburg (1902-1905 en 1908-1909) en Hendrik Colijn (1933-1937) wel veel Indische ervaring hadden – respectievelijk als ondernemer, gouverneur-generaal en militair. De potentieel belangrijkste ervarings deskundigen, Indonesiërs, waren niet vertegenwoordigd op het ministerie.

Door de grote instroom van voormalige Indische ambtenaren en militairen had het ministerie een nogal conservatief perspectief; eenmaal in Den Haag aangekomen hadden zij de neiging vast te houden aan hun beeld van de kolonie zoals ze die in het verleden gekend hadden. Het ministerie gold als een prestigieuze, maar tegelijk niet al te dynamische werkomgeving. Het was een vrij ambtelijk departement waar relatief weinig politieke discussie gevoerd werd, omdat over het koloniale beleid in grote lijnen consensus bestond. Het ietwat bedaagde ministerie werd door de Tweede Wereldoorlog echter flink opgeschud. De naam ‘Koloniën’ werd in 1945 veranderd in ‘Overzeese Gebiedsdelen’, zoals dat in bijvoorbeeld Frankrijk al eerder gebeurd was. In de bloedige Indonesische onafhankelijkheidsoorlog verviel echter het Nederlandse gezag over de belangrijkste kolonie.

In 1953 werd het ministerie omgedoopt in dat van Overzeese Rijksdelen. Daaronder vielen nog Suriname, de Nederlandse Antillen en Nieuw-Guinea – laatstgenoemde rijksdeel sinds 1954 in een nieuw ‘Statuut’ en met een grotere mate van zelfbestuur verenigd met Nederland in het Koninkrijk der Nederlanden. Een lang leven was dit ministerie echter niet beschoren: in 1959 werd het opgeheven.

Veelkoppig
Het bestuur over Nieuw-Guinea, het laatste resterende stukje Nederlands- Indië dat drie jaar later naar Indonesië zou overgaan, werd overgeheveld naar Binnenlandse Zaken; het bestuur over de Antillen naar een nader te bepalen minister. Daarvoor werd een apart Kabinet voor Surinaamse en Nederlands-Antilliaanse Zaken opgetuigd, dat zich na de Surinaamse onafhankelijkheid in 1975 puur op de Antillen richtte.

In 1998 vonden Binnenlandse Zaken en de Antilliaanse zaken elkaar, toen ze verenigd werden in het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, dat nog altijd bestaat. Ook dit onderging de nodige wijzigingen. In 2010 zijn de politie, brandweer en rampenbestrijding naar het nieuwe ministerie van Veiligheid en Justitie verplaatst en kwam volkshuisvesting weer ‘terug’, na een kleine eeuw eerder afgescheiden te zijn. In 2017 is ook ruimtelijke ontwikkeling bij het ministerie gekomen – het veelkoppige karakter van Binnenlandse Zaken is nooit helemaal verdwenen.

Zowel het terrein van de binnenlandse aangelegenheden als dat van de Koninkrijksrelaties zijn de op het openbaar bestuur toegespitste overblijfselen van eerdere departementen – binnen Nederland, en daarbuiten. Zo gek is deze combinatie dus niet.

Miel Groten is docent bij Radboud Universiteit