Waterloo

Aan Napoleon hebben we niet alleen de liter, de meter en de kilo te danken maar ook het vraagstuk van gemeentelijke samenwerking. In de Republiek der Zeven Verenigde Nederlanden hadden we acht (geen zeven, maar dat is een ander verhaal) soevereine provincies waarbinnen alleen steden de bevoegdheid hadden om hun eigen bestuurders te benoemen, belastingen te heffen en recht te spreken. Naar Frans voorbeeld werden in 1798 alle dorpen en steden voor de wet gelijk gesteld en kregen ze de status van ‘gemeente’. Amsterdam en Almkerk speelden opeens in dezelfde divisie.

Wegen stoppen niet bij gemeentegrenzen. En toen waterleiding, elektriciteit, gas, tram en telefonie werden uitgevonden, zagen de grote gemeenten voordelen om de kleintjes te laten meedelen in de zegeningen van de moderne tijd. Gemeenten kozen allerlei praktische samenwerkingsvormen zoals intergemeentelijke beheercommissies, verenigingen en overheids-NV’s. Geen enkele gemeenteraad zag een probleem want ze hadden zelf ingestemd met de samenwerking. Bestuurders en medewerkers waren trots op hun diensten en bedrijven. Aan deze idylle kwam een einde toen de rijksoverheid vanaf de jaren ’30 van de vorige eeuw constateerde dat sommige maatschappelijke vraagstukken om een stevigere regionale aanpak vroegen. De provincies hadden ook toen al moeite om problemen op te lossen. Tegelijkertijd wilde het rijk geen nieuwe bestuurslaag tussen provincies en gemeenten. Als compromis kwam in 1950 de eerste Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) tot stand.

Op basis van de Wgr kunnen gemeenten een gemeenschappelijke regeling (GR) instellen waaraan ze bevoegdheden overdragen om gemeenschappelijke belangen te behartigen. Bij deze GR’en werken tienduizenden mensen met hart en ziel aan de publieke zaak, zoals bij Omgevingsdiensten, Veiligheidsregio’s en GGD’en. Toch wordt hun bestaan al bijna 75 jaar geproblematiseerd. ‘Hebben gemeenteraden wel voldoende greep?, vragen sommigen zich af. In de gemeentebegroting staan de beleidsdoelen waaraan de GR’en moeten bijdragen en wat dat mag kosten. En in de verantwoording geeft het college aan wat is gerealiseerd en wat het heeft gekost. Daar bovenop gaat de begroting van de GR’en ook nog eens voor zienswijze naar de gemeenteraden. Wat is het probleem? ‘Een groot deel van begroting van kleinere gemeenten loopt via GR’en’, roepen anderen. Volgens mij lopen oorzaak en gevolg hier door elkaar. Je zou ook de vraag kunnen stellen wat het bestaansrecht is van een zelfstandige gemeente wanneer de belangen alleen met anderen kunnen worden behartigd.

Wat zou er gebeuren als we het 75-jarig jubileum van de Wgr aangrijpen om deze wet af te schaffen? In meerdere regio’s zijn GR’en rond bedrijfsvoering recent opgegaan in centrumgemeenten, die vervolgens dienstverleningsovereenkomsten afsluiten met andere gemeenten. En met overheids-NV’s en stichtingen is heel veel maatwerk mogelijk voor zeggenschap en governance. Gemeentelijke herindeling is natuurlijk altijd een optie om maatschappelijke vraagstukken en de bestuurlijke schaal met elkaar in overeenstemming te brengen.

Kort na het instellen van ruim 1100 gemeenten besloot Napoleon om Nederland te integreren in zijn Europese rijk, het aantal provincies te verminderen tot zes en daarbinnen arrondissementen te vormen voor regionale vraagstukken. Het was de eerste poging in twee eeuwen vruchteloos plannen maken voor de bestuurlijke inrichting van ons land. Een breed scala aan voorstellen heeft de revue gepasseerd zoals de vorming van gewesten, landsdelen, 24 provincies, stadsprovincies, fusie van provincies, herindeling van gemeenten en taakdifferentiatie tussen gemeenten. Alle plannen vonden uiteindelijk hun Waterloo. Zoals ABBA zong: ‘The history book on the shelf is always repeating itself’.