De kleine spin in het grote web

De ministeries
Historici van de Radboud Universiteit staan in deze serie stil bij de geschiedenis van belangrijke ministeries. Wat moeten de bewindspersonen over hun ministerie weten? Deel 1: Algemene Zaken

door:  Anne Bos*

Een echt vakdepartement is Algemene Zaken niet, want bij de instelling van dit ministerie op 3 juli 1937 was het nu juist de bedoeling de voorzitter van de ministerraad van de zorg voor het beheer van zo’n departement te ontheffen, ‘teneinde de coördinatie van de werkzaamheden van de verschillende departementen van algemeen bestuur te bevorderen’. Dit ministerie van Algemene Zaken diende de coördinerende taak van de eerste minister te vergemakkelijken en zijn greep op het regeringsbeleid te vergroten.

In de beginjaren werkte het ministerie van Algemene Zaken nauw samen met het ministerie van Financiën. In 1939 verhuisden beide departementen naar een nieuw onderkomen in Paleis Kneuterdijk. Dit was het voormalige paleis van de Oranjes, dat kort daarvoor van de koninklijke familie was overgenomen. Na de oorlog zou Algemene Zaken in een villa aan Plein 1813 worden gehuisvest. Pas in de jaren zeventig zou de premier met zijn staf het Binnenhof betrekken, het aloude centrum van de regeringsmacht. Het Torentje werd pas in 1982 werkkamer van de minister-president, nadat CDA-onderhandelaar Ruud Lubbers er bij een formatiebespreking was ontvangen en erdoor gecharmeerd was geraakt.

Een kleine staf
Hendrik Colijn (ARP) was de eerste premier die gebruik kon maken van de ambtelijke ondersteuning van Algemene Zaken, dat toen uit twaalf personen bestond, onder wie twee journalisten die als persdienst fungeerden en zijn particulier secretaris. Tijdens de bezettingsperiode die het kabinet noodgedwongen in Londen doorbracht, groeide het apparaat, met name door de uitbreiding van de Regeringsvoorlichtingsdienst (later Rijksvoorlichtingsdienst genoemd). Met de toenemende overheidsbemoeienis vanaf de jaren vijftig werd het ambtenarenapparaat groter, al valt die groei in het niet bij de toename bij andere ministeries, zoals Onderwijs en Sociale Zaken. In 1987 telde het ministerie van Algemene Zaken 350 formatieplaatsen, tegenwoordig dus ongeveer 400.

Die geringe omvang valt te verklaren door te wijzen op de wens de communicatielijnen kort te houden. Het draagt bovendien bij aan het sobere imago van de minister- president, die als primus inter pares, de eerste onder zijn gelijken, leiding geeft aan het kabinet dat zijn naam draagt. Zo bracht de als zuinig bekendstaande minister- president Willem Drees (1948-1958) het aantal ambtenaren weer wat terug.

Hij deed het liefst alles zelf. Ambtenaren schrokken toen zij onder zijn opvolger Jan de Quay ineens de opdracht kregen het antwoord van de minister-president voor te bereiden bij het debat over de regeringsverklaring van het nieuwe kabinet. De Quay las die stukken overigens slecht. Volgens de toenmalig secretaris van de ministerraad, Hans Middelburg, had hij de gewoonte zinnen met potlood te onderstrepen. ‘Niet één zin, maar alle zinnen, zodat die streepjeszetterij geen enkele zin had. Na drie pagina’s had hij het meestal wel gezien.’

Sherpa’s van de premier
De taak van het ambtelijk apparaat bestaat uit de coördinatie van het algemeen regeringsbeleid en van de overheidscommunicatie. De kern van het ministerie wordt gevormd door het Kabinet van de Minister-President, dat de minister- president ondersteunt bij zijn werk, het secretariaat voert van de ministerraad en de onderraden en zaken coördineert die te maken hebben met de inlichtingen- en veiligheidsdiensten. Dit kabinet bestaat uit de secretaris-generaal, een tiental raadadviseurs en hun plaatsvervangers, het secretariaat van de ministerraad, een beveiligingsadviseur, een adviseur protocol buitenland en een politiek assistent. Daarnaast opereren nog enkele diensten, onder de politieke verantwoordelijkheid van de minister-president, zoals de Rijksvoorlichtingsdienst. Alle draden van het web komen hier samen.

De raadadviseurs zijn de sherpa’s van de premier. Niet dat zij zijn werktassen de Vaalserberg opsjouwen, maar zij moeten voorkomen ‘dat de kanalen van de departementen naar de minister-president dichtslibben’, zoals voormalig AZ-secretaris- generaal Derk Ringnalda (1972-1986) het ooit uitdrukte. Ze hebben ieder een eigen specialisme en doorkruisen de hele rijksdienst. Daarbij onderhouden zij niet alleen een netwerk met alle spelers op hun beleidsterrein, maar ook in het parlement staan hun voelsprieten uit. Zij zoeken naar compromissen en houden goed in de gaten welke dossiers spanning kunnen geven.

Discretie, tact en objectiviteit zijn onontbeerlijk om alle lijnen open te houden. De ambtenaren blijven dan ook liever in de luwte en zullen zich niet snel laten verleiden tot een optreden in de media. Het contact tussen minister-president en Tweede Kamer is de laatste jaren geïntensiveerd, mede door crises als MH17, Brexit, de eurocrisis en niet te vergeten de COVID19- pandemie. Waar de keren in een parlementair jaar dat minister-presidenten Kok en Lubbers naar de Kamer werden geroepen op de vingers van twee handen te tellen waren, is Rutte soms een paar keer per week te vinden in vak K. Daar komen nog persconferenties, werkbezoeken en media-optredens bij, die ook nauwgezet vanuit het ministerie worden voorbereid.

Ook de toegenomen verplichtingen in het buitenland leiden tot extra inspanningen van de ambtenaren. Het secretariaat van de ministerraad en de onderraden zorgt voor een zorgvuldig en gedegen voorbereiding van de agenda en bijbehorende stukken. De spil is de secretaris van de ministerraad, een positie die steeds bezet is geweest door mensen met een langjarige ervaring in de rijksdienst.

Bijzondere taken
Een bijzondere taak van het ministerie betreft de voorlichting over het Koninklijk Huis. De relatie tussen het kabinet en de koninklijke familie is precair en kan de minister-president, die immers de politieke verantwoordelijkheid voor de Koning draagt, in een lastig pakket brengen, zoals verschillende affaires uit het verleden hebben aangetoond. Een andere speciale opdracht voor het ministerie is de voorbereiding van de kabinetsformatie. De informateur wordt doorgaans ondersteund door twee raadadviseurs, die al maanden voor de Kamerverkiezingen aan de slag zijn gegaan door de verkiezingscampagne te volgen en de partijprogramma’s en de belangrijkste politieke dossiers te analyseren. De directeur-generaal van de RVD staat de (in)formateur(s) bij in de contacten met de media.

* Anne Bos is parlementair historicus en verbonden aan het Centrum voor Parlementaire Geschiedenis

Literatuur:
* W.A. van Drimmelen e.a. (red.), Voor de eenheid van beleid. Beschouwingen ter gelegenheid van vijftig jaar Ministerie van Algemene Zaken (Den Haag 1987).

* Carla Joosten, ‘De padvinders van hopman Rutte’, Elseviers Weekblad, 18 september 2019.

* Roel Bekker, Marathonlopers rond het Binnenhof. Topambtenaren bij het rijk 1970-2010 (Den Haag 2012).