Inkomenspolitiek via subsidieregels mag niet

Mr. V.L.S. (Vincent) van Cruijningen

Per 1 januari 2013 geldt een wet die grenzen stelt aan het maximale salaris van topfunctionarissen in de publieke en semi-publieke sector: de WNT. Die wet regelt ook de plicht een overschrijding van die norm voor niet-topfunctionarissen openbaar te maken, net als dat voorheen moest op basis van een andere wet die in de wandeling werd aangeduid met de afkorting Wopt. Beide wettelijke regelingen zijn de weerslag van de maatschappelijke notie dat excessieve beloningen die worden betaald met belastinggeld moeten worden uitgebannen. Al voor invoering van de WNT werden daarvoor echter ook andere instrumenten van stal gehaald, zoals het vaststellen van een maximale beloning die gesubsidieerde instellingen mogen betalen aan hun medewerkers; wie zich daar niet aan hield werd dan geconfronteerd met een vermindering van de toegekende subsidie.

Op 4 mei 2016 haalde de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State voor de tweede keer een streep door een gemeentelijke verordening die tot doel had grenzen te stellen aan de maximale beloning die een gesubsidieerde instelling betaalt aan zijn medewerkers (ECLI:NL:RVS:2016:1177). Eerder deed zij dat al bij uitspraak van 25 juni 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:2348). Er is hier dus inmiddels sprake van vaste jurisprudentie.  

Subsidie en inkomens Volgens de Afdeling mag een gemeentelijke regelgever geen inkomenspolitiek bedrijven onder het mom van de doelmatige besteding van subsidiegelden, omdat het bepaalde in artikel 4:38 lid 1 van de Algemene wet bestuursrecht daaraan in de weg staat. Op grond van die bepaling mogen aan een subsidieontvanger alleen bepaalde andere verplichtingen worden opgelegd als die strekken tot verwezenlijking van het doel van de subsidie. De andere wettelijke bepaling waaraan dergelijke verplichtingen wel plegen te worden opgehangen, artikel 4:39 lid 1 van de Algemene wet bestuursrecht, biedt ook geen soelaas omdat ook verplichtingen die niet strekken tot verwezenlijking van het doel van de subsidie op grond van het tweede lid van dat artikel wel enig verband dienen te houden met de gesubsidieerde activiteit. Als een verplichting alleen betrekking heeft op het inkomen van de medewerkers die de gesubsidieerde activiteit moeten verrichten, vindt de Afdeling het verband tussen de verplichting en de gesubsidieerde activiteit te ver verwijderd om als een zogeheten ‘niet doelgebonden verplichting’ in de zin van laatstgenoemde bepaling te kunnen worden aangemerkt.   Topsalarissen Dat betekent dat subsidiegevers geen gevolgen kunnen verbinden aan de overschrijding van bezoldigingsmaxima door de gesubsidieerde instellingen ongeacht de bron waaruit die topsalarissen worden betaald. Als het niet uitmaakt waar het (te) hoge salaris vandaan komt heeft een voorschrift dat de grondslag vormt voor een vermindering van de subsidie niet de doelmatige besteding van het subisidiegeld tot doel, zo vindt de Afdeling, maar het doen hanteren van een maatschappelijk acceptabel beloningsbeleid. En dat doel ligt in beginsel buiten de reikwijdte van de artikelen 4:38 en 4:39 van de Awb.   Subsidievoorschriften en beloningsbeleid Hiermee is niet gezegd dat een bestuursorgaan via de subsidievoorschriften op geen enkele manier invloed kan proberen uit te oefenen op het beloningsbeleid van de partij die het geld ontvangt. Uit de eerdere uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak blijkt namelijk dat het wel is toegestaan een doelmatige besteding van het subsidiegeld te waarborgen door bijvoorbeeld te bepalen dat salariskosten boven de wettelijke norm niet subsidiabel zijn, of dat dergelijke kosten niet mogen worden meegerekend bij de calculatie van in rekening te brengen tarieven. Zo’n voorschrift is te onderscheiden van een regel die een vermindering van de subsidie enkel en alleen koppelt aan de overschrijding van een bepaald bezoldigingsmaximum, zoals het geval is bij een bepaling als die waar de Afdeling in beide hier genoemde uitspraken de staf over brak. Het pad naar meer gematigde beloningen in de non-profit sector is dus niet onbegaanbaar maar glibberig.

Dat betekent dat subsidiegevers geen gevolgen kunnen verbinden aan de overschrijding van bezoldigingsmaxima door de gesubsidieerde instellingen ongeacht de bron waaruit die topsalarissen worden betaald. Als het niet uitmaakt waar het (te) hoge salaris vandaan komt heeft een voorschrift dat de grondslag vormt voor een vermindering van de subsidie niet de doelmatige besteding van het subisidiegeld tot doel, zo vindt de Afdeling, maar het doen hanteren van een maatschappelijk acceptabel beloningsbeleid. En dat doel ligt in beginsel buiten de reikwijdte van de artikelen 4:38 en 4:39 van de Awb.  

Subsidievoorschriften en beloningsbeleid Hiermee is niet gezegd dat een bestuursorgaan via de subsidievoorschriften op geen enkele manier invloed kan proberen uit te oefenen op het beloningsbeleid van de partij die het geld ontvangt. Uit de eerdere uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak blijkt namelijk dat het wel is toegestaan een doelmatige besteding van het subsidiegeld te waarborgen door bijvoorbeeld te bepalen dat salariskosten boven de wettelijke norm niet subsidiabel zijn, of dat dergelijke kosten niet mogen worden meegerekend bij de calculatie van in rekening te brengen tarieven. Zo’n voorschrift is te onderscheiden van een regel die een vermindering van de subsidie enkel en alleen koppelt aan de overschrijding van een bepaald bezoldigingsmaximum, zoals het geval is bij een bepaling als die waar de Afdeling in beide hier genoemde uitspraken de staf over brak. Het pad naar meer gematigde beloningen in de non-profit sector is dus niet onbegaanbaar maar glibberig.

Hiermee is niet gezegd dat een bestuursorgaan via de subsidievoorschriften op geen enkele manier invloed kan proberen uit te oefenen op het beloningsbeleid van de partij die het geld ontvangt. Uit de eerdere uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak blijkt namelijk dat het wel is toegestaan een doelmatige besteding van het subsidiegeld te waarborgen door bijvoorbeeld te bepalen dat salariskosten boven de wettelijke norm niet subsidiabel zijn, of dat dergelijke kosten niet mogen worden meegerekend bij de calculatie van in rekening te brengen tarieven. Zo’n voorschrift is te onderscheiden van een regel die een vermindering van de subsidie enkel en alleen koppelt aan de overschrijding van een bepaald bezoldigingsmaximum, zoals het geval is bij een bepaling als die waar de Afdeling in beide hier genoemde uitspraken de staf over brak. Het pad naar meer gematigde beloningen in de non-profit sector is dus niet onbegaanbaar maar glibberig.