BuZa, eens speelplaats van de hoge heeren

De ministeries
Historici van de Radboud Universiteit staan in deze serie stil bij de geschiedenis van belangrijke ministeries. Wat moeten de bewindspersonen over hun ministerie weten? Deel 4: Buitenlandse Zaken en Ontwikkelingssamenwerking.

door: Wim van Meurs* 

Marginale rol buitenlandposten bij kabinetsformaties

Zoals in deze reeks al eerder ter sprake kwam, drukken sommige ministeries een duidelijk stempel op de gewenste beroepservaring van potentiële portefeuillehouders. Lange tijd was het in Nederland gebruikelijk om op Buitenlandse Zaken een militair of een diplomaat te benoemen, maar net zo lief ook een koopman of bankier. Voorbeelden hiervan zijn generaal-majoor Joannes Josephus van Mulken in de jaren 1870 of de diplomaat Frans Beelaerts van Blokland rond 1930. Een adellijke titel was geen voorwaarde, maar wel een pré voor een benoeming op deze post. Terwijl Buitenlandse Zaken nog lang daarna duidelijk meer adellijken in dienst had dan andere ministeries, was Carel Godfried Willem Hendrik baron van Boetzelaer van Oosterhout direct na de oorlog de laatste adellijke minister.

In de negentiende eeuw kende elke onafhankelijke staat naast een ministerie van Buitenlandse Zaken ook over een ministerie van Oorlog. Benamingen als ‘Kriegsministerium’ in Berlijn of het ‘ministero di guerra’ in Rome wonden er evenmin doekjes om. In Parijs wisselde de benaming sinds de afschaffing van het ‘Ministère de la Guerre’ in 1948 tussen ‘Ministère des Armées’ en ‘Ministère de la Défense’. Deze laatste, thans wereldwijd gebruikelijke benaming werd in Nederland in het kader van de neutraliteitspolitiek al in 1928 ingevoerd en het ministerie van Oorlog werd na de Tweede Wereldoorlog in 1959 opnieuw omgedoopt.

Het mag geen verrassing zijn dat onder ministers van Oorlog sinds Thorbecke enige baronnen en jonkheren te vinden waren en vanzelfsprekend ook hoge officieren; bijvoorbeeld luitenants-generaal Menno David van Limburg Stirum in de jaren 1870 en Willem Frederik ridder van Rappard een kwart eeuw later. De traditie om voor deze portefeuille, ongeacht politieke kleur, een ervaren militair te benoemen hield iets langer stand dan de benaming ‘ministerie van Oorlog’.

De laatsten waren Piet de Jong en Willem den Toom in de kabinetten De Jong en Zijlstra (1966-67; 1967-71). Net zozeer in het tijdsbeeld paste Jeanine Hennis als eerste vrouwelijke minister in het kabinet-Rutte II. Opvallend is dat bij de niet weinige formaties sinds het kabinet-Den Uyl (1973-1977) voor Plein 4 steeds een CDA-er of een VVD-er werd gekozen, met Hans van Mierlo (D66) en Relus ter Beek (PvdA) als uitzonderingen. Wellicht is het typisch Nederlands dat deze post minder vaak de opmaat naar een prominente politieke loopbaan is. Wim van Eekelen als latere secretaris-generaal van de West-Europese Unie en Frits Bolkestein als liberale fractievoorzitter en Eurocommissaris zijn voor de afgelopen halve eeuw uitzonderingen die deze regel bevestigen.

Ingesleten wantrouwen
Ook op het beleidsterrein van de ontwikkelingssamenwerking laat een kleine Europese rondvlucht zien dat de naamgeving weinig variatie kent. In Berlijn is het Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung in de wandelgangen bekend als BMZ. Door de dekolonisatie en de solidariteitsbewegingen met ‘de Derde Wereld’ werd ontwikkelingshulp en later ontwikkelingssamenwerking sinds de jaren zestig een beleidsterrein dat een eigen ministerie of minstens een eigen afdeling binnen een ministerie verdiende. Het BMZ werd in 1966 in Bonn ingericht, niet toevallig tijdens de eerste regering van de sociaaldemocratische SPD. Ook in Londen was het de Labour-regering van Harold Wilson die in dezelfde periode een Ministry of Overseas Development creëerde. Hieruit ontstond het Department for International Development (DFID), geleid door een staatssecretaris.

Nederland kende dezelfde constructie: een minister zonder portefeuille en Ontwikkelingssamenwerking als zelfstandige eenheid binnen het ministerie van Buitenlandse zaken: Directoraat-generaal voor Internationale Samenwerking (DGIS). De katholieke premier Cals tekende hiervoor in 1965, al hadden de PvdA-jongeren geen goed woord over voor het ‘partijpolitieke gemarchandeer’ met deze belangrijke nieuwe post en daarom ook niet voor de eerste minister, de katholiek Theo Bot, die van Onderwijs kwam. Ook de recente keuze om ontwikkelingssamenwerking meer te integreren in en samen te voegen met internationale handel is een Europese trend. Buitenlandse Handel werd met het kabinet-Rutte II overgeheveld van Economische Zaken. In het kabinet-Rutte III was Sigrid Kaag minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking. Zoals de oorspronkelijke benaming in 1965 met ‘Minister voor Hulp aan Ontwikkelingslanden’ nog een paternalistische toonzetting had, signaleert de fusie met buitenlandse handel een afbouwen van de uitzonderingspositie van de vroegere ‘Derde Wereld’.

Sinds de Tweede Wereldoorlog onderscheiden de bewindslieden in deze driehoek van internationale beleidsterreinen zich nauwelijks meer van elkaar in sociale afkomst, opleiding of carrière. Hun politieke wil tot samenwerking in het belang van Nederland en de wereld zegt niet alles. Nu misschien minder dan vroeger, maar decennialang was het vanzelfsprekend dat een ministerie van Defensie andere medewerkers rekruteerde dan het ministerie van Ontwikkelingssamenwerking. Het gevolg was vaak een diep ingesleten wantrouwen tussen bijvoorbeeld diplomaten en ontwikkelingswerkers, waar geen coalitieakkoord of regeringswisseling iets aan leek te kunnen veranderen.

Ook internationaal is dit een bekend probleem. Het Berlijnse Außenministerium en het BMZ voor ontwikkelingssamenwerking hadden bijvoorbeeld decennialang deze reputatie. Of BMZ nu in handen van de SPD of van de conservatieve CSU was en zelfs toen Die Grüne de minister van Buitenlandse Zaken leverden (1998-2005). Tegelijkertijd zijn er steeds meer internationale vraagstukken die een coherente gezamenlijke strategie van militaire missies, diplomatie en ontwikkelingspolitiek vereisen. Institutionele antipathieën en isolationisme tussen de relevante ministeries is hiervoor het slechtst denkbare uitgangspunt.

Een Duitse studie naar de prestaties van de ministeries in Berlijn, Washington, Londen en Den Haag, maar ook de vergelijkbare instituties van de Europese Unie en de Verenigde Naties leverde al jaren geleden een verrassend resultaat op. Juist in de landen met een koloniaal verleden – Engeland en Nederland – bleken deze ministeries het best op elkaar ingespeeld. Institutionele rivaliteit is er altijd, maar ze werd in Berlijn, Washington en Brussel veel nadrukkelijker als groot en onoplosbaar euvel beschouwd.

Europese zaken
Voor de ‘staalkaart’ van de ministeries, waar van kabinetsformatie tot kabinetsformatie meestal niet veel aan veranderde, was het proces van Europese integratie een uitdaging. Sinds de oprichting van de Europese Gemeenschappen in de jaren vijftig werd het al snel onmogelijk om ‘Europa’ simpelweg onder buitenlandse betrekkingen te vatten. De betrekkingen met de vijf, en later acht en zelfs elf andere lidstaten werden steeds intensiever. Bovendien vergde de omgang met de Europese instituties bijzondere expertise waarover niet elke diplomaat en elke ministeriële ambtenaar beschikte. Het feit dat Europese besluiten directe uitwerking hadden op Nederlands beleid maakt de zaak niet eenvoudiger. De klassieke scheiding tussen binnenlands en buitenlands hield hier geen stand.

De aanpassing aan deze nieuwe werkelijkheid begon in veel landen al in de jaren vijftig met een aparte afdeling Europese Zaken binnen het ministerie van Buitenlandse Zaken. Nederland begon hier met een eenmalige en unieke constructie: de partijloze Wim Beyen was minister van Buitenlandse Zaken in het kabinet-Drees III, maar de KVP-er Joseph Luns was dat ook. Om de eindeloze competentieconflicten uit de weg te gaan, richtte Beyen zich op de Europese integratie en speelde een sleutelrol in de totstandkoming van de Europese Economische Gemeenschap en het Verdrag van Rome (1957). Sindsdien werd voor de eenvoudigere oplossing van een aparte staatssecretaris van Europese Zaken gekozen, die tot de formatie van het kabinet-Rutte II zou blijven bestaan. Net als toen geldt dat de politieke herschikking in 2012 niets veranderde aan de ambtelijke organisatie met een Directeur-generaal Europese Samenwerking (DGES).

Alleen landen die ernaar streven om lid te worden van de Europese Unie, kennen een apart ministerie voor Europese Zaken, soms zelfs een ministerie voor Europese Integratie. Zeker voor kleinere kandidaat- lidstaten vormen de onderhandelingen met Brussel over de verschillende toetredingshoofdstukken van het acquis (Gemeenschapsrecht) een grote ambtelijk- organisatorische uitdaging. Een dergelijk ministerie met voldoende staf en in-house deskundigheid is absoluut noodzakelijk om de onderhandelingen in goede banen te leiden. Tegelijk moet elk ministerie voor specifieke beleidsterreinen input leveren voor de onderhandelingen: van milieuwetgeving tot hygiëne in slachthuizen, van de onafhankelijkheid van het Openbaar Ministerie tot minderhedenpolitiek. Er is immers nauwelijks een beleidsdossier dat Brussel niet interesseert.

Zo kent Kroatië, het laatste land dat in 2013 toegetreden is, nu een ministerie voor Buitenlandse en Europese Zaken, maar in het heetst van de strijd om het kandidaat-lidmaatschap (2000-2005) was er een heus ministerie voor Europese Integratie. In de praktijk zullen de taken van het voorafgaande Regeringsbureau voor Europese integratie niet veel anders geweest zijn en ook niet toen het ministerie in 2005 opgenomen werd in Buitenlandse Zaken. Voor de eerste pro-westerse premier Ivica Ra an en president Stjepan Mesi was het een belangrijk politiek signaal om Kroatië’s commitment te onderstrepen. Ook in Oekraïne, Albanië, Georgië en Servië is Europese integratie nu ondergebracht in een zelfstandig ministerie.

Kabinetsformatie
De ministersposten horen pas aan het einde van de formatie te worden verdeeld, zo is de ongeschreven politieke regel die in de afgelopen weken voor veel reuring zorgde. Op het moment van schrijven zijn nog geen contouren van een nieuwe regeringscoalitie zichtbaar. De hier onder de loep genomen beleidsterreinen van internationale handel en diplomatie, Europese integratie, ontwikkelingssamenwerking en defensie lijken slechts in de marge een rol te gaan spelen in het politieke schaakspel.

Zoals de geschiedenis leert, maken de betitelingen en indeling van deze drie ministeries zelden of nooit deel uit van het wisselgeld waarmee de laatste pijnpunten tussen verkiezingsuitslag, coalitieverhoudingen en ministersposten passend gemaakt worden. Tenzij uiteindelijk een heel verrassende coalitie tot stand komt, zijn ook opwaarderingen van beleidsterreinen door een eigen staatssecretaris of minister niet te verwachten.

* Wim van Meurs is hoogleraar Politieke Geschiedenis aan de Radboud Universiteit Nijmegen