Organisatie kantelen vergt lange adem

Onderzoek naar invoering opgavegericht werken

Totdat iemand een betere verzint, is opgavegericht werken de term waarmee deze sturingsfilosofie door het leven zal moeten. Het houdt simpel gezegd in dat de indeling van de gehele ambtelijke organisatie afhankelijk is van de maatschappelijke opgaven die er liggen. De opgaven worden opgepakt door multidisciplinaire teams – over afdelingsgrenzen heen en mogelijk met stakeholders van buiten. De bedrijfsvoering moet idealiter worden gericht op het ondersteunen van die opgaven om een zo groot mogelijk maatschappelijk effect te bewerkstellingen. Tot zover de theorie van de filosofie.

In de praktijk kleven er nogal wat haken en ogen aan het organisatieprincipe, zo blijkt uit een onderzoek van Binnenlands Bestuur in samenwerking met BDO. Uit het onderzoek wordt duidelijk dat het niet in elke politieke omgeving zo gemakkelijk is met opgavegericht werken te starten. De organisatievorm vereist namelijk een zekere bewegingsvrijheid van de ambtelijke organisatie. Daar waar de politieke of bestuurlijke organisatie erg dicht op de uitvoering van de ambtelijke organisatie zit, kan dat het proces aardig in de weg zitten. Zo gaf een gemeente aan “lastig tot goede resultaten te komen, mede dankzij de houding van raad en college, die een erg controlerende houding innamen en weinig bewegingsvrijheid voor de organisatie lieten”

Weerbarstige praktijk
Extra complex wordt het bovendien door de versnippering en polarisatie in politiek en bestuur – er zijn na de laatste Staten- en gemeenteraadsverkiezingen meer fracties en brede coalities. ‘Werken in opgaven vraagt namelijk om een zekere mate van collegiaal bestuur’, aldus BDO-partner Anton Revenboer. ‘Hoewel dat op papier de bedoeling is, blijkt de praktijk weerbarstiger. Ook het loslaten en vertrouwen van politieke bestuurders naar de ambtelijke organisatie is iets wat niet bij elke organisatie het geval is. Met een sectorale indeling kunnen bestuurder en ambtelijke afdelingen elkaar ook in termen van macht en budget versterken, iets wat haaks staat op opgavegericht werken.’

Vrij vertaald: wethouders en gedeputeerden zitten er in principe voor een periode van vier jaar en in die vier jaar moeten ze ‘scoren’ – voor zichzelf of toch op zijn minst voor de partij. Met voornamelijk collegiale prestaties wordt het licht van de spotlights wat al te diffuus.

Van oudsher zijn politiek en bestuur sectoraal ingedeeld. In het opgavensysteem moeten wethouders en gedeputeerden voor opgaven kiezen in plaats van sectoren. Het is de vraag of ze dat gaan doen. ‘Als individuele bestuurder wordt men er namelijk niet beter van zo te werken’, aldus een van de respondenten. Revenboer: ‘Het bestuur zal de organisatie ruimte moeten geven door opgaven breed te formuleren en zich op afstand te houden van de uitvoering. Voor sommige organisaties zal dit om nogal een verandering in houding van zowel politiek als bestuur vragen, en de vraag is of dit mogelijk is.’

Verwarring
Los van de mate van politieke en bestuurlijke bemoeienis, speelt er nog een ander bedrijfsvoeringsdingetje. Uit het onderzoek blijkt dat in de meeste – zes van de negen – organisaties afdelingen en opgaven naast elkaar voortbestaan. Gevolg is een hybride model waarbij verschillende sturingsprincipes als gelijkwaardige systemen naast elkaar bestaan. Dat leidt tot verwarring. Nogal wat medewerkers geven aan het lastig te vinden om te gaan met die verschillende sturingsprincipes en vooral ook welk gedrag daarbij hoort.

Zo ontstond in een gemeente die alle gemeentelijke taken als opgaven had gedefinieerd veel verwarring voor professionals die werkzaam waren in het reguliere werkveld. Zij zaten in een nieuw sturingsprincipe terwijl er aan het werk niks veranderde. Het opgavegericht werken kwam er niet van de grond. Voor alle negen organisaties blijft een vraagstuk hoe de verdeling van mensen en middelen rondom die opgaven plaats moet vinden.

Dan heb je nog het sturingsvraagstuk dat moet worden opgelost. Opgavegericht werken houdt als gezegd in dat de opgaven, en niet de hiërarchie leidend is. Dan is het de kunst toch sturing te houden. Ja, er moet ruimte zijn om te ontwikkelen en experimenteren maar tegelijkertijd zijn ook controle en beheersing belangrijk. Wat nu te doen als besluitvormingen over die opgaven en werkzaamheden uit de lijn lopen? Een organisatie lost dat blijkens het onderzoek op door de instelling van een driehoek waarbinnen een bestuurlijk opdrachtgever, een ambtelijk opdrachtgever en een behandelend ambtenaar samen de besluitvorming voor een opgave vormgeven.

Managementteams nemen geen besluiten, maar geven enkel nog adviezen. Omdat de besluitvorming binnen die bestuurlijke driehoek plaatsvindt, hebben lijnmanagers dus geen mandaat over de opgaven. Iets wat ook de nodige spanningen met zich mee brengt. “Het vraagt om een andere mindset, loslaten. Management moet de grip op de uitvoering loslaten.”

Efficiënter?
‘Je moet het echt willen, anders zal het niet van de grond komen’, zegt Revenboer. Zeker is volgens hem dat het kantelen van de organisatie naar een opgavegerichte manier van werken om een lange adem vraagt. Een reden daarvoor is dat verandering in de cultuur van de organisatie minstens zo’n belangrijke rol speelt in een succesvolle implementatie als enkel de structuur. Dat is iets wat organisaties vaak over het hoofd zien. Duidelijk is ook, zo blijkt uit het onderzoek, dat niet iedereen geschikt is voor het werken in opgaven.

Het aantrekken van nieuwe mensen kan helpen de mentaliteit in de organisatie te veranderen, aldus drie gemeenten. En dan nog zal wegens de nieuwigheid van deze sturingsfilosofie de toekomst moeten uitwijzen of opgavegericht werken ook daadwerkelijk leidt tot een meer flexibele en efficiëntere organisatie.