Aansturing Amsterdams afvalbedrijf was ondermaats

Verkeerde bedrijfsmatige beslissingen, optimistische financiële inschattingen en het negeren van noodzakelijk onderhoud leidden uiteindelijk tot de crisis in het geprivatiseerde Amsterdamse Afval Energie Bedrijf (AEB). De gemeente stond teveel op afstand, stuurde niet goed aan en legde een zware financiële druk op het bedrijf. Dat blijkt uit het rapport van de Amsterdamse raadsenquêtecommissie.

Afglijden

De commissie heeft het afgelopen half jaar onderzocht hoe het kon gebeuren dat een als vernieuwend bekend staande afvalverwerker in vijftien jaar kon afglijden naar een kwakkelend bedrijf. De oorzaak van de enquête is het stilleggen van een groot deel van de afvalverwerking van het AEB, omdat de veiligheid niet langer gegarandeerd kan worden. Het AEB staat inmiddels al enige tijd in de verkoop.

HRC

Het AEB ontstond in 2014 na de verzelfstandiging van de Gemeentelijke Dienst Afval, maar veel van de problemen die het bedrijf later parten zouden spelen, ontstonden al in de periode voor de verzelfstandiging. De ambities bij de bouw van de hoog-rendementscentrale (HRC), die stroom moest opwekken uit de afvalverbranding, waren hoog. Maar uiteindelijk bleek de bouw meer dan 100 miljoen euro duurder uit te vallen, werd de installatie getroffen door opstartproblemen en storingen, en bleek de opbrengst veel lager dan begroot. Maar bovenal was het idee al snel na de bouw achterhaald: de HRC ging uit van het verbranden van ongescheiden bedrijfsafval, maar in de Amsterdamse ambities kwam afvalscheiding en -vermindering steeds centraler te staan. Bovendien kwam er veel minder bedrijfsafval beschikbaar dan gedacht.

Gefragmenteerd

Toen Amsterdam het afvalbedrijf verzelfstandigd had, veranderde de rol van het gemeentebestuur in die van aandeelhouder, opdrachtgever en financier. Maar de invulling van die drie verschillende rollen lag ook bij drie verschillende wethouders en afdelingen in het stadhuis. ‘Zowel ambtelijk als bestuurlijk worden deze rollen onvoldoende op elkaar afgestemd. Het gevolg is dat aansturing gefragmenteerd plaatsvindt, ten aanzien van zowel het AEB als net verzelfstandigde deelneming in het algemeen, als de transitieambities in het bijzonder. Dit wordt verder in de hand gewerkt door de reorganisatie die gelijktijdig met de verzelfstandiging wordt doorgevoerd binnen de gemeentelijke organisatie.’ Bovendien verslechtert de van oorsprong hechte relatie tussen de gemeenten en de leiding van het AEB aanzienlijk na de verzelfstandiging.

Kennis

Aan kennis en kunde over thema’s als afval en duurzaamheid ontbreekt het bij de gemeente nogal na de verzelfstandiging. Dat wreekt zich in de aansturing van het AEB. Bovendien weet de gemeente het publieke belang van de deelneming in het AEB nooit expliciet te krijgen. Er wordt dus ook niet getoetst op de verschillende belangen, zoals de transitieambities, die de gemeente heeft in het bedrijf. Dat heeft tot gevolg dat het enige toetsbare, de financiële belangen, de overhand krijgen. En dat heeft gevolgen voor de bedrijfsvoering: hoewel de resultaten van het AEB blijven tegenvallen, houdt de gemeente vast aan forse divident-uitbetalingen. Tegelijkertijd verwacht de gemeente dat het bedrijf ‘een risicovolle en kapitaalintensieve transitie naar een duurzaam grondstoffen- en energiebedrijf doormaakt.’ Uiteindelijk nemen de problemen bij het AEB toe: de steeds grotere duurzaamheidsambities worden niet waargemaakt, en uit geldgebrek wordt het noodzakelijke onderhoudt aan de afvalcentrale steeds uitgesteld. De gemeente houdt hier geen toezicht op.  Uiteindelijk leidt dat tot het debacle in 2019.

Weinig geleerd

Volgens de enquêtecommissie is er maar weinig geleerd van de fouten die zich vaker voordoen bij grote projecten. Er wordt te weinig rekening gehouden met de risico’s, en er is vaak sprake van ‘ongefundeerd optimisme’ over de te behalen resultaten. Waarschuwingen van experts, zoals voorafgaand aan de bouw van de HRC, worden in de wind geslagen. Bovendien krijgt de gemeenteraad maar weinig mogelijkheid om bij te sturen. Maar de raad doet ook te weinig moeite om die controlerende rol beter uit te voeren. ‘Bij grote investeringen horen gedegen risicomanagement en een weloverwogen bereidheid om in ruil voor grote prestaties ook grote financiële risico’s te accepteren. Er lijkt sprake van een paradox: de focus op de beoogde financiële resultaten ontneemt het zicht op de risico’s die, wanneer ze zich voordoen, de financiële resultaten onder druk zetten.’

Advies

De commissie adviseert de Amsterdamse raad en het college bij volgende deelnemingen explicieter te zijn over het publieke belang, en te zorgen voor middelen om de sturing daarop te verbeteren. Bovendien moet er minder ‘versnipperd’ worden aangestuurd: de aansturing van een deelneming moet onder één wethouder vallen, vindt ze.