Grenzen aan geheimhouding

De worsteling met vertrouwelijke informatie

Geheimhouding duikt de laatste tijd geregeld op in de nieuwskolommen. Zo was het vertrek van de burgemeesters van Gennep en Noordoostpolder met geheimzinnigheid omgeven. Maar ook in grotere gemeenten speelde geheimhouding een rol, zoals in de kwestie-Schiekadeblok in Rotterdam, die D66-wethouder Adriaan Visser de kop kostte, maar waarin ook veel geheim bleef, tot frustratie van vooral de oppositie.

Ook in Maastricht laakte de oppositie in een open brief de ‘geheimhoudingscultus’ van het college. Dat ging niet alleen over de informatievoorziening over de spionageaffaire, maar ook over een procedurevoorstel over rechtmatigheidsonderzoeken in de jeugdzorg en Wmo die ‘conform afspraak’ vertrouwelijk mochten worden ingezien door de raad. Volgens de oppositie was die afspraak nooit gemaakt. En in Den Haag was er debat of sommige passages in de informatie over het verkoopproces van aandelen Eneco niet onderdeel konden worden van het openbare debat. Pas na veel discussie en extra afspraken werd er het convenant over de vreugdevuren in Scheveningen openbaar gemaakt. Reden voor de Rekenkamer Den Haag om niet pas volgend jaar, maar dit jaar al te beginnen met haar eerste onderzoek naar geheimhouding.

In 2017 was al uit een landelijke enquête onder raadsleden gebleken dat een derde van hen meent dat colleges van B&W geheimhouding gebruiken om misstanden uit de openbaarheid te houden. En meer dan de helft van hen ervaart de vele geheimhoudingen als belemmerend in het raadswerk. Zij kunnen hun controlerende taak daardoor minder goed uitvoeren en niet vrijelijk spreken over geheime stukken of er onderzoeken naar doen.

Onsympathiek
‘Geheimhouding heeft iets onsympathieks’, stelt de Groningse hoogleraar staatsrecht Solke Munneke. ‘Het is de uitzondering op een hoofdregel: bestuur moet transparant en controleerbaar zijn en informatie moet beschikbaar zijn. Als bestuurder moet je weten dat je wordt gecontroleerd en dat je dingen openbaar moet maken. Daar moet je dus zorgvuldig mee zijn.’

Geheimhouding vergt dan ook een zo goed mogelijke motivatie. De omvang van het begrip moet niet te ruim worden genomen en het verdient een afbakening: voor wie geldt de geheimhouding en voor hoe lang? ‘Niet alles kan elk moment openbaar zijn. Je kunt bepaalde zaken tijdelijk aan de openbaarheid onttrekken, zoals onderhandelingsresultaten. Waarom zou je je eigen positie verzwakken? Dat is een kwestie van zorgvuldig met belastinggeld omgaan’, aldus Munneke.

Ook persoonsgegevens kunnen een reden voor geheimhouding zijn. ‘Lastiger wordt het al als bestuurders intern met elkaar willen brainstormen, zonder dat ze aan hun uitspraken vastzitten. Je kunt een onderwerp intern bespreken, elkaar overtuigen en aan het eind een gezamenlijk standpunt bereiken. Daarvoor is het nodig om intern beraad te hebben, zodat de uitkomst niet wordt overvleugeld. Maar daar zit het risico van de controleerbaarheid: wat speelt er en wat wordt er niet verteld?’ Er is geen actieve plicht om geheimhouding van informatie af te halen. ‘Iedereen heeft er belang bij, gemeenteraden zeker’, stelt Munneke. ‘Geheimhouding bekrachtigen is één ding, maar als de zaak is afgerond, kan de geheimhouding er vaak af. De wet dwingt daar niet toe. Het is maar net hoe een raad en griffier erin zitten. Mijns inziens moet een gemeenteraad hierin actief zijn en het belangrijk vinden. Maak een geheimhoudingsregister en stel vast tot wanneer stukken geheim moeten zijn. Zet het ook vaak op de agenda. Er is in een raad een bepaalde bewustwording nodig over geheime stukken.’

Cultuurverschillen
Er zijn grote cultuurverschillen tussen gemeenten in geheimhouding, weet Munneke. ‘De verhouding coalitieoppositie speelt daarbij een rol. Er moet een raadsmeerderheid zijn die geheimhouding oplegt.’ Bij cultuurverschillen kun je weinig met regels: de raad kan zelf beoordelen hoe daarop te reageren. ‘Het is niet gemakkelijk te uniformeren, veel hangt af van de grotere constellatie: wat voor zaken spelen er?’ Geheimhouding is een juridisch instrument, maar als raadsmeerderheden beslissen, wordt het politiek.

‘Geheimhouding raakt het wezen van de openbaarheid van bestuur. Het verkleint de controlemogelijkheden van de raad, zoals informeren van burgers en inhuur van externe experts.’

Of geheimhouding vaker voorkomt dan pakweg tien jaar geleden heeft Munneke niet onderzocht. Wel hebben verschillende rekenkamers er onderzoek naar gedaan, zoals de Randstedelijke rekenkamer in 2014. ‘Er valt zonder meer te zeggen dat veel gemeenten er nu mee worstelen’, aldus Munneke. ‘Niet alleen politiek. Het heeft ook te maken met de kwaliteit van de regelgeving in de Gemeentewet, de jurisprudentie. Wat zijn de consequenties als je een fout hebt gemaakt? Daar heeft de Afdeling bestuursrechtspraak meer duidelijkheid over geschapen. Het aardige is dat het laatste woord en daarmee de hoofdrol ondanks het dualisme bij de raad ligt. Die moet bekrachtigen. Het is bijzonder dat het college hierin geen zelfstandige positie heeft.’

En als de raad is vergeten om geheimhouding te bekrachtigen, valt het dan nog te repareren? ‘De geheimhouding moet in de eerstvolgende raadsvergadering worden bekrachtigd, anders is het eraf. Toch is veel onoverzichtelijk. Zoals wat het precies betekent dat wettelijk geheimhouding ook kan worden opgelegd over informatie die aan enkele raadsleden wordt gegeven, en of het mogelijk is om tijdelijke geheimhouding op te leggen. En ingewikkelder wordt het of het college kan weigeren de raad vertrouwelijk te informeren als de geheimhouding niet gegarandeerd is.’

Onderonsje
En dan is er nog het woord ‘vertrouwelijk’ dat te pas en te onpas wordt gebruikt. De Gemeentewet kent het begrip niet, alleen het woord ‘geheim’. Het is wel een woord waar veel mee wordt gewerkt, dus wat is de consequentie ervan? Volgens Munneke moet je er ‘materieel’ naar kijken. ‘De wet zegt ‘geheim’. Als je ‘vertrouwelijk’ zegt en ‘geheim’ bedoelt, en de in de wet voorgeschreven procedure voor het opleggen van geheimhouding gewoon volgt, dan kun je daarmee wegkomen.’

Maar is er bij gebruik in een ‘onderonsje’ ook sprake van geheimhouding? ‘Je moet niet te snel aannemen dat het ook ‘geheim’ is als je ‘vertrouwelijk’ zegt. Er ontstaan gemakkelijk misverstanden door. Vermijd dit woord dus.’ Als je niet precies weet wat er is gebeurd, bijvoorbeeld waarom de burgemeester van Gennep nu weg moest, is het voor het publiek altijd onbevredigend. ‘Maar de gemeenteraad heeft een andere functie. Die kan ook achter gesloten deuren worden geïnformeerd. Dat gebeurt dan wel. Bij misstanden kan de raad aan de bel trekken. Soms moet je in de democratische besluitvorming wel extra bescherming bieden, zodat kritische raadsleden niet door meerderheden onder de voet worden gelopen. Je kunt de zaak bijvoorbeeld objectiveren of een strafrechtelijk traject opstarten.’ Maar werkt geheimhouding bij bijvoorbeeld het vertrek van een burgemeester niet juist lekken of (valse) geruchten of (onterechte) verdachtmakingen in de hand?

In de belangenafweging moet je volgens Munneke zeker meenemen of het middel niet erger is dan de kwaal. Openbaarheid is het uitgangspunt van het handelen van het openbaar bestuur en het is ook een maatschappelijk belang zoveel mogelijk informatie te openbaren. Anderzijds kan het níet openbaar maken van bepaalde informatie ook van maatschappelijk belang zijn, zoals informatie die de openbare veiligheid kan schaden. Maar wie bepaalt dat? Munneke: ‘Er zijn hierbij drie partijen betrokken: college, raad en publiek. Ergens moet je zeggen: geheimhouding is de uitzondering op de openbaarheid. Het gaat hier niet over de interne verhouding tussen college en raad. Wie in dat ‘kamertje’ mogen is een andere vraag dan wat ze met die kennis mogen doen. Iedereen in de kamer is geheimhoudingsplichtig.’

Overtreffende trap
Geheimhouding ziet op het niet (mogen) informeren van het publiek, maar staat het (achter gesloten deuren) informeren van de raad niet in de weg. De verschoningsgrond is de overtreffende trap van geheimhouding. ‘Niet alleen het grote publiek mag het niet weten, zelfs de raad niet.’

Alleen in uitzonderingsgevallen kan het college besluiten de raad niet te informeren: als het verstrekken van die informatie aan de raad in strijd is met het openbaar belang. ‘Het is uiteraard belangrijk dat het college de raad zo goed mogelijk uitlegt waarom een beroep op dat openbaar belang wordt gedaan, maar dat is uit de aard der zaak natuurlijk moeilijk te onderbouwen zonder de gewraakte informatie prijs te geven.’

De gemeenteraad hoeft niet in te stemmen met die inlichtingenweigering. ‘Als de raad de weigering onterecht acht, kan hij er politieke consequenties aan verbinden. Daarmee heeft de raad echter nog niet de gevraagde informatie. Het is dan aan het nieuwe college om die vraag te beantwoorden. In de praktijk wordt soms naar een ‘tussenoplossing’ gezocht, ook al ligt dat juridisch soms wat ingewikkeld.’ Als externe deskundige is Munneke betrokken bij het medio volgend jaar te verschijnen Haagse rekenkameronderzoek naar geheimhouding. Over de voorlopige uitkomsten ervan kan hij helaas niets zeggen. ‘Dat is geheim.’

Geheimhouding en rekenkamers
De wetgever wil de controlerende positie van de onafhankelijke rekenkamer versterken. Rekenkamers mogen voor hun onderzoek alle documenten onderzoeken die zij nodig achten en het gemeentebestuur moet die inlichtingen verstrekken, ook als die geheim zijn. Munneke: ‘Als je dat vergelijkt met wat het college naar de raad stuurt, zit daar een zeker enthousiasme in richting de rekenkamer. Anders dan bij de informatievoorziening aan de raad, ontbreekt hier een verschoningsgrond als strijd met het openbaar belang. Dat is opvallend. De rekenkamer moet rapporteren, maar geen gegevens of bevindingen die ‘naar hun aard vertrouwelijk’ zijn.’

Daar duikt de term ‘vertrouwelijk’ dan toch nog op in de Gemeentewet. ‘De wet is hier onduidelijk over, maar de rekenkamer mag hierover geen zelfstandige afweging maken.’ In zijn oordeel en rapportage is de rekenkamer onafhankelijk, maar hij mag niet zelfstandig door de taakverdeling ten aanzien van geheimhouding heen fietsen. Je zou misschien hier de wet kunnen wijzigen.’ Toch zou Munneke het raar vinden als een rekenkamer op eigen houtje geheimhouding zou kunnen doorbreken. ‘Het oordeel van de raad weegt zwaarder. Bij verschil van inzicht kunnen rekenkamer en raad erover praten. Als rekenkamers er wel zelf over zouden mogen beslissen, dan zou de informatie voorziening aan de voorkant kleiner moeten zijn.’

Geheimhouding en integriteit
In plaats van dat geheimhouding problemen voorkomt, lijkt gebrek aan informatie juist problemen te veroorzaken. Hoogleraar integriteit aan de VU Rob van Eijbergen zegt voorstander te zijn van open debat, zeker na integriteitsschendingen. ‘Je moet niet alleen schuldigen aanpakken, niet alleen een beleidscommissie opzetten, maar ramen opengooien. Wees er transparant over en betrek de samenleving erbij.’

Tijdens een (strafrechtelijk) onderzoek moet je wel terughoudend zijn om het lopende onderzoek niet te beïnvloeden. ‘Dat geldt ook voor mijzelf als ik door de media word benaderd. Maar verder ben ik ervoor dat open te gooien, om uit die kramp te komen.’ Van Eijbergen wijt de schijnbare toename van geheimhouding aan de opkomst van sociale media. ‘De impact van incidenten door sociale media is veel groter. Daarom zijn mensen er voorzichtig mee. Maar als je het opengooit houd je de regie en voorkom je roddels en geruchten.’