Steeds meer gemeenten zoeken met eigenwijze experimenten de grenzen op van de Participatiewet. Wethouders zetten ongehoorzaamheid in als middel om een doorbraak in de landelijke wetgeving te forceren. Wat blijkt: veel experimenten leiden in de praktijk tot positief resultaat.
Met succes muiten tegen participatiewet
Steeds meer gemeenten zoeken met eigenwijze experimenten de grenzen op van de Participatiewet.
Gemeenten in opstand tegen Haagse regels
‘Onacceptabel’ vond staatssecretaris Dennis Wiersma (Sociale Zaken & Werkgelegenheid) het besluit van de gemeente Utrecht. ‘Tegen de wet ingaan is nooit de oplossing’, liet hij weten aan de Volkskrant. Wiersma reageerde op de aankondiging van wethouder Linda Voortman (werk en inkomen, GroenLinks) dat Utrechtse jongeren voortaan niet meer eerst vier weken naar werk hoeven te zoeken voordat ze in aanmerking komen voor een bijstandsuitkering.
Voortman legde uit dat kwetsbare jongeren vanwege de verplichte zoektermijn uit beeld raken, dat ze zich soms in de schulden steken of ‘het verkeerde pad’ op gaan. Maar dat vond Wiersma geen reden om de regels van de Participatiewet, die de zoektermijn voor jongeren tot 27 jaar voorschrijft, aan de laars te lappen. Utrecht is niet de enige gemeente die met lokaal bijstandsbeleid de randen van de wet opzoekt. Sterker nog: de eigenwijze experimenten springen als paddenstoelen uit de grond. Alleen al de afgelopen drie maanden kwamen er, naast Utrecht, nog vier andere opmerkelijke voorbeelden voorbij – hoewel de staatssecretaris daar niet zo fel op reageerde als in het geval van Utrecht.
Zo lanceerde de gemeente Eindhoven begin oktober een uniek experiment genaamd het Bouwdepot, opgezet door Stichting Zwerfjongeren Nederland. Daarbij krijgen dertig kwetsbare jongeren tussen 18 en 21 jaar een uitkering ‘vanuit vertrouwen’ (zie kader op pagina 29 en verder). De aanpak moet voorkomen dat deze jongeren vast komen te zitten in schulden of dakloosheid. Staatssecretaris Wiersma vindt het weliswaar een sympathiek en interessant project, maar of het wettelijk is toegestaan moet nog worden uitgezocht. Wiersma laat de landsadvocaat onderzoek doen naar die vraag. Gemeenten mogen namelijk geen lokaal inkomensbeleid voeren dat tegen de Participatiewet ingaat. En het is mogelijk dat deze aanpak schuurt met een aantal principes van de Participatiewet. Inkomsten uit werk worden niet ingehouden op de uitkering, en er is geen plicht om direct op zoek te gaan naar werk.
Daarnaast liet de gemeente Amsterdam weten de bijverdienpremie (een bonus voor bijstandsgerechtigden met een bijbaan) die sinds maart van dit jaar geldt, door te zetten tot eind 2023. Ook dat zou in strijd met de Participatiewet kunnen zijn – de bijverdienpremie is weliswaar toegestaan, maar alleen als tijdelijke bonus, niet als structureel inkomensbeleid. In Tilburg mogen bijstandsgerechtigden binnenkort samenwonen ‘op proef’ zonder korting op de uitkering, ook een tijdelijke uitzondering op de gebruikelijke regels. In onder andere Groningen en Amsterdam is er interesse om een soortgelijke proef op te zetten. En Rotterdam werkt aan een pilot waarbij jongeren van 21 tot 27 jaar worden vrijgesteld van de kostendelersnorm – wat betekent dat ze bij iemand met een bijstandsuitkering kunnen inwonen zonder dat dat gevolgen heeft voor de hoogte van de uitkering.
Onvrede
Waar komt die ambtelijke ongehoorzaamheid vandaan? Volgens wethouder Carine Bloemhoff (werk en participatie, PvdA) van Groningen heeft dat vooral te maken met groeiende onvrede over de Participatiewet, die veel gemeenten te streng en rigide vinden. Bovendien worden gemeenten steeds ongeduldiger. De gemeente Groningen, die meedeed aan een landelijk bijstandsexperiment en een pilot met zogenaamde basisbanen heeft opgezet (zie kader links), pleit al lang voor een versoepeling van de regels en een verruiming van het budget voor de Participatiewet.
Veel gemeenten vinden de wet te streng en rigide
Carine Bloemhoff
Het is immers al twee jaar geleden dat het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) een vernietigend rapport uitbracht over die wet. En iets daarna kwamen de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) en de commissie-Borstlap met adviezen die vergaande implicaties hadden moeten hebben voor de inrichting van het arbeidsmarktbeleid.
‘Maar het wordt al twee jaar vooruit geschoven’, zegt Bloemhoff. ‘Eerst zei het ministerie: dat is een politieke keuze, en er zijn bijna verkiezingen. Daarna was het maandenlang wachten op een nieuw kabinet.’
De Utrechtse wethouder Voortman kan zich vinden in het ongeduld van haar Groningse collega. ‘We kunnen tegen jongeren die nú een probleem hebben toch lastig zeggen: nog even geduld, er komt een nieuw kabinet aan?’, zegt ze in de Volkskrant. Peter Heijkoop, CDA-wethouder in Dordrecht die op dit onderwerp ook namens de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) spreekt, sluit zich in dezelfde krant daarbij aan. ‘In 2020 hebben we al aangegeven dat de Participatiewet niet effectief en menselijk is. Toen is gezegd: we laten het aan een volgend kabinet. Inmiddels is het bijna 2022 en heeft corona de kwetsbare mensen alleen maar kwetsbaarder gemaakt.’
De wethouders werk en inkomen van de vier grote steden (Amsterdam, Den Haag, Rotterdam en Utrecht) lieten onlangs in een opiniestuk in Trouw ook al een alarmerend geluid horen. ‘Op vele fronten beperkt de huidige strenge Participatiewet de ruimte voor maatwerk’, schreven ze. Daarnaast is er een dringend tekort aan financiering, waardoor niet alle inwoners de begeleiding krijgen die ze nodig hebben. ‘Dat dwingt ons als gemeenten om te kiezen tussen kwetsbare mensen. Concreet: we kunnen geen gelijke kansen bieden aan gelijke mensen in gelijke situaties. En dat is een zeer pijnlijke constatering.’ De wethouders concluderen: ‘We kunnen de doelgroep alleen ondersteunen als de Participatiewet wordt aangepast én als het tekort aan geld – recent becijferd op 1,5 miljard euro – structureel wordt opgelost.’
Maatwerk
Jeugdwethouder Renate Richters (Groen- Links) in Eindhoven vindt het experiment in haar gemeente geen kwestie van muiterij tegen het rijk. Het is juist een logisch, vanzelfsprekend onderdeel van de uitvoering van de gedecentraliseerde taken die gemeenten hebben gekregen. ‘We zijn verantwoordelijk voor verschillende wetten’, legt Richters uit, ‘de Participatiewet, de Jeugdwet en de Wmo [Wet maatschappelijke ondersteuning, red]. Bij de laatste twee word je aangemoedigd om maatwerk te leveren, om rekening te houden met omstandigheden. De Participatiewet is meer controle gedreven. Dat conflicteert soms.’
Met andere woorden: de uitvoering van de ene wet leidt tot een overtreding van de andere. Richters wijst op het Actieprogramma Dak- en Thuisloze Jongeren van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS). ‘Wij geven invulling aan vrijwel elk doel in dat actieplan. Eigenlijk is dit het gewone werk, de manier waarop we het zouden moeten doen. Daartoe heeft het ministerie ons uitgedaagd.’ Maar de uitvoering van een opdracht van het ene ministerie (VWS) zorgt voor weerstand bij een ander departement (Sociale Zaken en Werkgelegenheid, die verantwoordelijk is voor de Participatiewet).
In het Actieprogramma Dak- en Thuisloze Jongeren wordt bijvoorbeeld gesproken over ‘helpende regels’. ‘Geen enkele jongere wordt dak- en thuisloos als gevolg van tekortschietende (uitvoering van) regels’, valt te lezen. Toch wordt het Eindhoven door Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) niet in dank afgenomen dat de gemeente iets probeert te doen aan ‘tekortschietende regels’. Ook is het opvallend dat de staatssecretaris van SZW kritisch is over het Bouwdepot- experiment, terwijl de collega’s van VWS subsidie verleenden aan een eerdere pilot met precies dezelfde methode.
Richters: ‘Of ik continu de grenzen aan het opzoeken ben? Ik vind dat ik op Jeugd en Wmo precies doe wat er wordt gevraagd. Ik wil dat deze jongeren volwaardig inwoner van Eindhoven kunnen zijn. Ik vind dat niet zo enorm grensverleggend.’
‘Basisbaan leidt tot blije mensen’
Al sinds maart 2020 creëert de gemeente Groningen zelf banen voor mensen in de bijstand die al lang niet aan het werk komen. De zogeheten basisbaan bestaat uit maatschappelijk relevant werk, dat de leefbaarheid van Groningse wijken moet vergroten, en vervangt de uitkering. Eerder dit jaar bleken de eerste resultaten van de proef positief te zijn. Deelnemers gaan er qua welzijn en inkomen op vooruit, meldde de gemeente Groningen. In februari dit jaar ging het nog om 25 basisbanen, inmiddels zijn er al 46 gerealiseerd, vertelt wethouder Carine Bloemhoff (werk en participatie, PvdA). ‘We zijn gestaag verder gegaan met de uitrol. Ik kan alleen maar zeggen dat er nog meer blije mensen bijgekomen zijn.’ Uit een recente evaluatie, die nog niet openbaar is, blijkt bovendien dat het ziekteverzuim bij deelnemers laag is. ‘Het ligt rond de 4,5 procent.
Bij vergelijkbare groepen is dat 9 procent’, aldus Bloemhoff. Het bevestigt het beeld dat de basisbaan een positieve invloed heeft op gezondheid en welbevinden. Uit eerder onderzoek bleek al dat de basisbanen vanuit maatschappelijk oogpunt winstgevend zijn. ‘Dus het kan uit’, concludeert Bloemhoff. ‘Alleen liggen de kosten bij de gemeente terwijl de winst vooral ligt bij de deelnemers, het rijk en de zorgverzekeraars.’ Inmiddels is de wethouder met woningcorporaties en een zorgverzekeraar in gesprek over een bijdrage aan de basisbanen. ‘Maar degene die er het meeste baat bij heeft is uiteindelijk het rijk, die geen uitkering meer hoeft te betalen’, aldus Bloemhoff, ‘dat scheelt 14.000 euro per jaar’.
Om die scheve verhouding tussen kosten en baten recht te trekken, zou Bloemhoff graag zien dat het mogelijk wordt om een deel van het budget voor uitkeringen in te zetten als loon voor de basisbanen. Daarvoor is wel een wetswijziging nodig. Of die er komt, hangt van het uiteindelijke regeerakkoord af. ‘Ik zit met smart te wachten’, aldus Bloemhoff.
‘Laat jongeren vaker op hun bek gaan’
‘Wat is de laatste miskoop die u heeft gedaan?’ Die vraag stelt social designer Manon van Hoeckel vaak aan gemeenteambtenaren als ze vertelt over het Bouwdepot – een experiment, vormgegeven door Stichting Zwerfjongeren Nederland en Van Hoeckel zelf, waarbij dertig kwetsbare jongeren tussen 18 en 21 jaar een uitkering ‘vanuit vertrouwen’ krijgen. Of zoals de initiatiefnemers het liever noemen: een bouwbudget. De jongeren bouwen immers aan hun toekomst. Dat bouwbudget houdt in: elke maand 1.050 euro, een jaar lang. Alle inkomsten daar bovenop mogen de deelnemers houden. Geen verplichte tegenprestatie, ook geen sollicitatieplicht, maar wel een individueel ontwikkelingsplan, opgesteld door de jongere zelf. Er zijn regels verbonden aan het bouwbudget, maar die mogen de deelnemers zelf bedenken.
In eerste instantie was er vanuit gemeenten weinig enthousiasme over de methode. Maar nadat de eerste pilots veelbelovende resultaten hadden laten zien – de deelnemende jongeren zetten flinke stappen richting werk, opleiding en zelfstandig wonen – kwam er steeds meer interesse. De gemeente Eindhoven is de eerste gemeente die zelf een experiment met de Bouwdepotaanpak financiert. ‘De jongere mag zelf de regie nemen’, legt verantwoordelijk wethouder Renate Richters (GroenLinks) uit. ‘Door hun behoefte centraal te stellen, krijg je een ander uitgangspunt.’ Het doel is om te voorkomen dat deze jongeren vast komen te zitten in schulden of dakloosheid.
Op Van Hoeckels vraag komen altijd grappige antwoorden, want iedereen doet wel eens een miskoop. Toch houden we er andere verwachtingen op na als het gaat om jongeren met een uitkering. Die moeten hun uitgaven constant rechtvaardigen, het gaat immers om gemeenschapsgeld. Van Hoeckel probeert ambtenaren een spiegel voor te houden: waarom stellen we strengere eisen aan jongeren die afhankelijk zijn van een uitkering dan aan onszelf, of aan onze eigen kinderen?
Kans
Een van de centrale principes van het Bouwdepot is dat jongeren de kans moeten krijgen om ‘op hun bek te gaan’ en te leren van hun fouten, vertelt Van Hoeckel. Want in de huidige situatie is er geen enkele ruimte om fouten te maken, zeker niet op financieel gebied. Jongeren tussen de 18 en 21 jaar krijgen niet meer dan 255 euro per maand aan bijstandsuitkering; bij lange na niet genoeg om zelfstandig van te kunnen leven. Maar ook beleidsmakers mogen wel eens wat vaker ‘op hun bek gaan’, vindt Van Hoeckel. ‘Politici houden ervan om lang te overleggen over beleidskeuzes. Een ontwerper had in de tussentijd al lang en breed tien testen gedaan.’ Met andere woorden: het zou goed zijn als er wat minder angst was om nieuwe methoden uit te proberen.
Het is echt Kafka, zoals die lagen niet op elkaar aansluiten
Kees Dorst
Kees Dorst, hoogleraar Transdisciplinary Innovation aan de University of Technology Sydney, die ook meedenkt over de Bouw depotmethode, is het daarmee eens. ‘We zijn allemaal bang om verantwoordelijkheid te nemen, om fouten te maken, om ruimte te nemen om te leren. En die angst slaat om in een structureel wantrouwen naar alles. In dit geval zorgt dat voor angst dat jongeren dingen doen met gemeenschapsgeld waar het niet voor bedoeld is, zonder dat we weten in hoeverre dat het geval is. En vervolgens richten we het hele systeem in op iets wat misschien helemaal niet speelt.’ Het wantrouwen vanuit de overheid richt zich niet alleen op jongeren en andere burgers, ziet Dorst, maar ook op de lokale overheden die het decentrale beleid uitvoeren. De reactie van staatssecretaris Wiersma op het Eindhovense experiment is een treffend voorbeeld daarvan. ‘Het is echt wel Kafka, zoals die lagen niet op elkaar aansluiten’, aldus Dorst. ‘De overheidslaag die nota bene verantwoordelijk is gemaakt voor dit beleidsterrein, wordt op z’n nek gezeten door de laag die er niet meer verantwoordelijk voor is.’
Omwenteling
Dorst denkt dat het Bouwdepot een aanzet kan zijn voor een grotere omwenteling. ‘Ik hoop dat het inspiratie biedt om op een andere manier met mensen om te gaan.’ Wel denkt hij dat een regeling zoals het Bouwdepot, die rust op vertrouwen in de ontvanger, alleen op lokaal niveau kan worden vormgegeven. ‘Het kan nooit te groot worden, want je hebt vertrouwen nodig.’ Manon van Hoeckel vergelijkt het met een broodfonds, waar de groep deelnemers ook niet al te groot mag worden. Wel kunnen de verschillende broodfondsen samen een groter geheel vormen. ‘Een broodfonds is vaak onderdeel van een groot systeem, maar de uitvoering gebeurt uiteindelijk in kleine, lokale clubs’, aldus Van Hoeckel.
Daarbij is het belangrijk dat het overkoepelende systeem niet zozeer bestaat uit regels, maar uit principes, zegt Dorst. ‘Als er zo veel verschillende persoonlijke situaties zijn, dan gaan regels nooit werken. Als je een regel maakt, dan gooi je de situatie weg. Maar principes werken wel.’ De afwezigheid van regels betekent niet dat alles kan en alles mag, benadrukt Dorst. ‘Er is niets los of slordigs aan het Bouwdepot. Het is gebaseerd op heel heldere principes.’
Plaats als eerste een reactie
U moet ingelogd zijn om een reactie te kunnen plaatsen.