Jeugdzorg verlieslatend voor combinatie-instellingen

Instellingen met een gecombineerd zorgaanbod leiden in de helft van de gevallen verlies op jeugdzorg. Zij financieren deze zorg met winst uit activiteiten die wél rendabel zijn. De Jeugdautoriteit en Nederlandse Zorgautoriteit trekken aan de bel. Het risico bestaat dat deze aanbieders hun jeugdzorgactiviteiten afbouwen of stopzetten.

Veel jeugdzorginstellingen bieden ook, vaak zelfs overwegend, andere zorg aan. Denk aan geestelijke gezondheidszorg, gehandicaptenzorg, ouderenzorg of thuiszorg. Deze zogenoemde combinatie-instellingen zijn verantwoordelijk voor ongeveer een derde van de totale gemeentelijke uitgaven aan gespecialiseerde jeugdzorg.

Afbouwen of stopzetten

Uit onderzoek van de Jeugdautoriteit (JA) en Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) blijkt echter dat veel combinatie-instellingen hun jeugdzorgactiviteiten niet kostendekkend kunnen exploiteren. Om deze negatieve resultaten te compenseren zijn zij aangewezen op kruissubsidiëring: het financieren van onrendabele activiteiten met winst uit rendabele activiteiten. En dat is volgens beide toezichthouders ‘een onwenselijk fenomeen’. ‘Het risico bestaat dat combinatie-instellingen op een bepaald moment besluiten om hun jeugdzorgactiviteiten af te bouwen of stop te zetten’, is te lezen in het rapport dat zij vandaag gezamenlijk uitbrengen.

Locatie en doelgroep

De omvang van dit probleem is grotendeels onbekend. Bij de meeste aanbieders ontbreekt namelijk een exact inzicht in de kostprijs van de jeugdzorgproducten. Dat komt onder andere omdat die organisaties in mindere mate kijken naar wat voor zorg ze aanbieden, en zich meer focussen op locatie en doelgroep, zegt JA-directeur Kees van Nieuwamerongen. ‘Onder welk stelsel of wet de zorg valt komt op de tweede plaats’, vertelt hij. ‘Aanbieders geven aan dat ze vaak niet denken in stoppen van bepaalde zorg, maar meer nadenken over op welke locaties ze nog zorg willen blijven leveren.’

Standaardisatie

Daarnaast speelt de complexiteit van de markt een rol. Van Nieuwamerongen: ‘Er zijn veel verschillende producten en productcodes. Sommige organisaties bieden aan tientallen zo niet honderden gemeenten jeugdzorg. En de ene gemeente verlangt weer verschillende zorgproducten dan de andere. Er is een grote behoefte aan standaardisatie in de sector, zowel voor het aanbod als de kwaliteit en inkoop.’

Onderneming

Daarbij constateert de directeur dat de sector nog ‘onvoldoende professioneel’ is. Een zekere ‘verzakelijking’ is in zijn ogen onontbeerlijk. ‘In tegenstelling tot bijvoorbeeld de curatieve zorg, is een professionele bedrijfsvoering een stuk zeldzamer bij combinatie-instellingen en organisaties die uitsluitend jeugdzorg aanbieden. Op het terrein van bedrijfsvoering, administratie en verantwoording is standaardisatie eveneens nodig. Natuurlijk gaat het om de zorg voor kinderen, maar instellingen zijn wel ondernemingen waar aan het einde van de rit rekeningen moeten worden betaald.’

Je kunt pas stellen dat de tarieven te laag zijn, als je als aanbieder inzicht hebt in de kosten

Kees van Nieuwamerongen, directeur Jeugdautoriteit

Tarieven

Volgens de combinatie-instellingen die jeugdzorg niet kostendekkend kunnen aanbieden – ruim de helft – komt dat door te lage tarieven en het gebrek aan tariefdifferentiatie. Beide autoriteiten bevestigen het beeld ‘dat een aantal combinatie-instellingen jeugdzorg niet kostendekkend aanbiedt’, en aanbieders door hun kostentoerekeningen ‘geneigd zijn de kostprijzen te laag in te schatten.’ Ook valt op dat tarieven voor grotendeels vergelijkbare zorg substantieel hoger zijn. Dat geldt met name voor gehandicaptenzorg.

Versnippering

Hoe sommige combinatie-instellingen hun jeugdzorg blijkbaar wel kostendekkend aan kunnen bieden is vooralsnog onduidelijk. Vermoedelijk heeft dat te maken met een professionelere bedrijfsvoering, zegt Anouk Mateijsen, waarnemend directeur Toezicht bij de NZa. ‘Maar ook schaalvergroting kan helpen’, licht ze toe. ‘In totaal zijn er iets van 6000 tot 7000 jeugdzorgaanbieders. De versnippering in het stelsel, veroorzaakt door het grote aantal aanbieders én de vragende gemeenten, kan sowieso op gespannen voet staan met de gewenste professionalisering en standaardisatie.’

Reële prijzen Jeugdwet

Combinatie-instellingen zouden er goed aan doen de kostprijs van hun jeugdzorgproducten scherper in beeld te krijgen, stellen de JA en NZa. Dit geldt overigens niet alleen voor combinatie-instellingen, gelet op de voortdurende discussies over de tarieven in de jeugdzorg. Deze onenigheid wordt beheerst door ruziënde aanbieders, die de tarieven te laag vinden, en gemeenten, die inzicht in de kostprijzen missen. Of het ontwerpbesluit reële prijzen Jeugdwet deze strijd kan beslechten is maar de vraag, zeggen Van Nieuwamerongen en Mateijsen. ‘Je kunt pas stellen dat de tarieven te laag zijn, als je als aanbieder inzicht hebt in de kosten. Dit is vaak niet het geval’, zegt de JA-directeur. Maar dat de tarieven wat aan de lage kant zijn is wat hem betreft helder. ‘Niet voor niets zijn de combinatie-instellingen aangewezen op kruissubsidiëring.’

Spanning

Waar veel aanbieders echter vooral behoefte aan hebben, is meer prijsregulering, zoals in de Wet langdurige zorg (Wlz) en Zorgverzekeringswet (Zwv). ‘Dan zijn de tarieven vast. Het ontwerpbesluit reële prijzen Jeugdwet regelt dat echter niet. Er zullen, kortom, tussen aanbieders en gemeenten onderhandelingen plaatsvinden over de tarieven’, aldus Van Nieuwamerongen. Iets wat natuurlijk evengoed gebeurt binnen de Wlz en Zvw, vult Mateijsen aan. ‘Ook dáár moeten de inkopende en verkopende partijen gezamenlijk tot een contract komen om de zorg betaalbaar en toegankelijk te houden.’ Zij plaatst het gesteggel over prijsafspraken in breder perspectief. ‘Die spanning zul je binnen dit stelsel altijd hebben. Daarom is het belangrijk dat partijen een duurzame contractuele relatie opbouwen’, nuanceert de NZa-directeur.  

Gemeenten instabieler  

Dat neemt niet weg dat de combinatie-instellingen worden geconfronteerd met de verschillen tussen de Zvw, Wlz en Jeugdwet. Eén van de opvallendste bevindingen in het onderzoek is het grote verschil dat de combinatie-instellingen ervaren tussen het werken met zorgkantoren en zorgverzekeraars (Wlz en Zvw) en gemeenten (Jeugdwet en Wmo 2015). ‘Nog afgezien van het feit dat de instellingen met minder zorgkantoren en zorgverzekeraars te maken hebben, de tarieven vaak gereguleerd zijn en de wijze van inkoop en verantwoording eenduidiger zijn, ervaren de combinatie-instellingen de relatie met de zorgkantoren en verzekeraars ook als stabieler’, schrijven de JA en NZa.

Lokale politiek

Dat heeft enerzijds te maken met het feit dat gemeenten een veelvoud aan taken moeten uitvoeren, terwijl zorgkantoren en zorgverzekeraars veel specialistischer zijn, licht Van Nieuwamerongen toe. Anderzijds worstelen aanbieders soms met de lokale politiek. ‘Iedere vier jaar een nieuwe gemeenteraad en een ander college van burgemeester en wethouders maakt sturing lastig. Laatstgenoemde kan kiezen voor een compleet andere koers. Aanbieders moeten dan tussentijds bijstellen en voelen zich soms in de aap gelogeerd.’ Ook zijn de administratieve lasten in de Jeugdwet velen malen hoger. ‘In tegenstelling tot langdurige zorg hebben aanbieders een hele batterij aan medewerkers nodig om contracten met gemeenten af te sluiten. Dit omdat zij met vele verschillende gemeenten afspraken moeten maken.’