‘Gemeenten raken de schroom kwijt’

Steeds vaker categorale bijstand

Gemeenten mogen geen inkmoenspolitiek bedrijven, maar kan dat wel nog wel nu de bijstand geen bestaanszekerheid meer garandeert? Nadja Jungmann en Willemijn Roozendaal van de Commissie Sociaal Minimum over dilemma’s voor gemeenten, en wat ze nog wel kunnen doen.

Het rapport van de Commissie Sociaal Minimum was duidelijk: de wettelijke sociale voorzieningen, via bijvoorbeeld de participatiewet en de toeslagen, zijn niet genoeg meegegroeid met de stijgende kosten voor levensonderhoud. Mensen die moeten rondkomen van een bijstandsuitkering krijgen simpelweg niet genoeg geld om zich van essentiële zaken te voorzien. Zeker gezinnen met meerdere kinderen niet, en al helemaal niet wanneer je rekening houdt met financiële tegenvallers.

‘Er is sprake van een disbalans’, zegt Nadja Jungmann, bijzonder hoogleraar en lector Schuldenproblematiek aan respectievelijk de Universiteit van Amsterdam en de Hogeschool Utrecht. Jungmann was tevens lid van de Commissie Sociaal Minimum. ‘We hebben in onze adviezen benadrukt dat het van groot belang is dat de bijstand toereikend is om het sociaal minimum te waarborgen. Plus iets extra’s, wat wij noemen het ‘flexbudget’. Er gaat altijd wel iets stuk, en iedereen maakt wel eens een financiële keuze die achteraf wat minder handig was. Dan moet je niet meteen aan de grond zitten.’

Nu de wettelijk geregelde bijstand niet meer genoeg is om bestaanszekerheid te garanderen ontstaat er volgens de commissie ongelijkheid, zij het vanuit een positieve intentie. ‘Gemeenten hebben de afgelopen jaren van dichtbij gezien dat het geheel aan wettelijke toeslagen en uitkeringen steeds minder toereikend is. Het gevolg is dat ze gaan compenseren. Denk aan kinderpakketten, of rechtsbijstand. Maar ook een gemeentelijke zorgpolis. Ook hebben veel gemeenten de inkomensnorm voor al die bijstandsmiddelen verruimd, soms wel naar 150 procent van het sociaal minimum. In andere gemeenten hanteren ze bijvoorbeeld nog 120 procent. Zo gaat het steeds meer uitmaken waar je woont’, aldus Jungmann.

Loterij

Voor minima is het volgens haar haast een loterij geworden: woon je in een ruimhartige gemeente, of een gemeente die vrijwel niks extra’s doet voor de kwetsbare inkomensgroepen. ‘Er zijn grote verschillen tussen de voorzieningen die gemeenten aanbieden. Hierdoor verschilt de grens van het sociaal minimum. De lokale cultuur, en het lokale politieke landschap zijn dan bepalend voor de bestaanszekerheid. Natuurlijk kun je lokaal keuzes maken, maar dit gaat niet om een keuze. Het is een grondwettelijke opdracht voor de overheid om te voorzien in bestaanszekerheid. In een klein land als Nederland kun je niet verantwoorden dat er zulke grote lokale verschillen zijn.’

Maar waarom zou je dan nog beleidsvrijheid bij gemeenten willen, als je vervolgens de lokale verschillen hekelt? Eigenlijk is de beleidsvrijheid als instrument ondergesneeuwd door het onder druk staan van de bestaanszekerheid. Het individuele afwegingskader van gemeenten is belangrijk, juist wanneer er zich uitzonderlijke situaties voordoen. Wanneer de hoogte van de wettelijke inkomensvoorziening van alle bijstandsgerechtigden vraagt om aanvullende lokale voorzieningen, gaat het zijn doel voorbij.

Jungmann: ‘Er zijn altijd uitzonderingsgevallen, mensen wiens situatie niet overeenkomt met de ‘normale’ uitgangspunten van de participatiewet. Denk aan personen met hoge ziektekosten, of die sociale ondersteuning nodig hebben. Daar is de ruimte voor- en het nut van maatwerk, en dat wil je bij de lokale overheid beleggen.’

Gift of lening

Die rol voor gemeenten is wettelijk vastgelegd, zegt Willemijn Roozendaal. Zij is professor Sociaalzekerheidsrecht aan de Vrije Universiteit Amsterdam en was net als Jungmann lid van de Commissie Sociaal Minimum. ‘Sinds 2004 is stapsgewijs de mogelijkheid van gemeenten om toeslagen aan bijstandsgerechtigden te geven steeds beperkter geworden. Gemeenten mogen geen inkomenspolitiek voeren. Het is dus ook niet de bedoeling om voor specifieke groepen voorzieningen te treffen.’

‘Daaraan lag de gedachte ten grondslag dat het niet goed is wanneer gemeenten allerlei generieke inkomensaanvullingen zouden verstrekken aan bijstandsgerechtigden, dat zou te ongericht zijn. Het idee is dat het rijk vaststelt met hoeveel inkomen mensen in het algemeen rond kunnen komen, en dat gemeenten niet zelf mogen bedenken dat ze daar iets bij willen doen. Gemeenten mogen daarom alleen bijzondere bijstand verlenen als daar door bijzondere individuele omstandigheden aanleiding voor is’, zegt ze. Er zijn wel enkele specifieke bepalingen die vormen van categorale bijstand toestaan, bijvoorbeeld een gemeentelijke zorgpolis. En recentelijk de uitbetaling van de energietoeslag. Gemeenten mogen wel beslissen met welk inkomen en vermogen je nog in aanmerking komt voor de bijzondere bijstand.

Maatwerk betekent ook dat gemeenten veel vrijheid hebben om hun eigen afwegingen te maken, zolang ze dat maar op individueel niveau doen. Dat laat veel ruimte voor gemeenten om te helpen voorzien in de bestaanszekerheid van hun inwoners. Tegelijkertijd speelt dit ook het probleem dat de Commissie Sociaal Minimum signaleert in de hand, namelijk dat er grote verschillen zijn tussen gemeenten. En zelfs wanneer gemeenten beslissen bijstandsgerechtigden te helpen met rondkomen, dan lopen de manieren waarop ze dat doen nog steeds sterk uiteen.

Roozendaal: ‘Als je bijvoorbeeld kijkt naar Rotterdam en Utrecht zie je dat meteen. In Rotterdam heeft het lokale bestuur verschillende regelingen voor minima, maar veel daarvan worden verstrekt als een lening. Dat is in wezen meer wat de wetgever heeft bedoeld. Die vindt namelijk dat je als bijstandsgerechtigde zelf moet sparen. In Utrecht zijn er ook veel ondersteuningsmaatregelen genomen, maar die worden vrijwel allemaal als gift verstrekt.’

Kinderen

Ondanks dat het eigenlijk niet mag is de realiteit dat gemeenten steeds vaker toch categorale bijstand verlenen. ‘Gemeenten raken de schroom kwijt om zich zo strak te houden aan de wetgeving. Wij hebben als commissie geconstateerd dat de bijstand simpelweg te laag is. Dat hebben gemeenten natuurlijk ook gemerkt. Toen zijn ze dat generiek gaan aanvullen terwijl dat eigenlijk niet mag. Bijvoorbeeld door de bijzondere bijstand vrijer te gebruiken’, aldus hoogleraar Roozendaal. In plaats van maatwerk te gebruiken in heel bijzondere gevallen, wat dus volgens de wet moet, worden voorzieningen steeds vaker voor allerlei vaak voorkomende kosten geboden.

Volgens haar is dat bijna onoverkomelijk, en mogelijk ook wenselijk. ‘Individueel maatwerk alleen voor heel bijzondere gevallen is arbeidsintensief, voor zowel de gemeente als de mensen die het aanvragen. Vaak wordt onderschat hoeveel moeite het kost om alleen al vast te stellen of iemand in aanmerking komt voor een bepaalde regeling. De ‘transactiekosten’ bij maatwerk zijn in verhouding vele malen groter.’ Ook daarom moeten gemeenten keuzes maken in wie ze helpen, en op welke manier. Het advies van Jungmann is om als je als gemeente ergens voor kiest, te kiezen om vooral de positie van kinderen te versterken. ‘Daar zitten ook de grootste verschillen tussen gemeenten.

De lokale kindpakketten lopen sterk uiteen.’ Volgens haar wordt er vaak gekozen voor ondersteuning met spullen die kinderen nodig hebben. Bijvoorbeeld een fiets, een laptop, of andere schoolspullen. Beter zou zijn om gezinnen met kinderen financieel te ondersteunen. ‘Het is bewezen dat chronische geldstress bij ouders doorwerkt naar kinderen en een wissel trekt op hun ontwikkeling. Het is daarom cruciaal om de vraag te stellen wat gezinnen nodig hebben om financiële rust te creëren.’

Volgens Roozendaal zal er, vanwege de manier waarop de wet op dit moment is vormgegeven, altijd ruimte zijn voor discussie. ‘Het is grotendeels een strijd tussen het rijk en de gemeenten, waarbij het rijk de lokale overheid probeert in perken. Die strijd is heviger nu de algemene uitkering aantoonbaar niet meer toereikend is, maar maatwerk blijft altijd voor interpretatie vatbaar.’

Concreet betekent dat ook dat er wellicht niet één goede lijn is voor gemeenten om zich aan vast te houden, zelfs wanneer iemand echt niet meer rondkomt. ‘Wat doe je wanneer het simpelweg niet lukt om te sparen, of wanneer iemand een bijstandsuitkering krijgt maar door de eigen keuzes onder de streep te weinig heeft. Zeg je dan ‘eigen schuld’, of gebruik je de bijzondere bijstand? Dat blijft ook als het sociaal minimum wel toereikend is een lastige vraag.’