Effect lokaal armoedebeleid ongewis

Vergelijkend onderzoek lokale rekenkamers

Het is de rekenkamer van Lelystad die tot die best treurige conclusie komt na vergelijking van negen rekenkamerrapporten die sinds 2015 zijn uitgekomen. De rekenkamer deed het onderzoek om te komen tot een helder advies voor de gemeenteraad van Lelystad. Die buigt zich binnenkort over de herijking van het beleid op het gebied van armoede en schuldhulpverlening.

De hoofdconclusie van het vergelijkend onderzoek luidt dat de raden in al die gemeenten veelal onvoldoende in staat zijn te controleren of het beschikbare geld voor armoedebeleid wel effectief en efficiënt wordt besteed. In de negen onderzochte gemeenten is het beleid daarvoor niet voldoende concreet en navolgbaar.

Dat vaak onduidelijk is hoe hoog het armoedebudget precies is, komt deels doordat armoedebeleid meestal geen eigen programma heeft in de gemeentelijke programmabegroting. Bovendien is het armoedebeleid volgens de onderzoekers complex, omdat het een terrein is waarop met veel, vaak charitatieve, organisaties wordt samengewerkt.

Dat maatschappelijk middenveld voert effectief een deel van het beleid uit. Die complexiteit van het beleidsterrein laat volgens de rekenkameer onverlet, dat de raad zou moeten kunnen vaststellen wat er van de inzet van de specifieke armoedemiddelen terechtkomt en of het budget zo effectief en efficiënt mogelijk wordt besteed. Gediscussieerd wordt er in de raad vaak wel over wat er ‘in het armoedebeleid wordt gestopt’, maar niet wat eruit moet komen. Daarbij komt volgens de onderzoekers dat de oorzaken van armoede bij gemeenten vaak onbekend zijn, waardoor het lastig is om effectief beleid te maken. Blinde vlekken zijn met name de stille armoede na bijvoorbeeld echtscheiding en pensionering en werkende armen.

Objectief zicht
Voor veel gemeenten is hun armoedemonitor het belangrijkste instrument om met kwantitatief onderzoek objectief zicht te houden op de doelgroep. Maar de meeste gemeentelijke armoedemonitoren gaan uit van een smalle definitie van de doelgroep, waarin alleen naar inkomen wordt gekeken en niet ook naar deelname in de samenleving. Daarbij komt dat meestal alleen de armoedeproblematiek in kaart wordt gebracht van huishoudens die op dit moment gebruikmaken van één of meer armoederegelingen van de gemeente.

Daarmee zijn volgens de onderzoekers echter lang niet alle minima in beeld: zo ontbreken gegevens over inwoners met een minimuminkomen die geen gebruik maken van gemeentelijke voorzieningen. De cijfers uit de meeste gemeentelijke armoedemonitoren zijn daarmee per definitie een onderschatting van de armoedeproblematiek en de opgave waar de gemeente voor staat.

De beschikbare cijfers zeggen zo niets over de mate waarin arme huishoudens participeren of over welk deel van de minimapopulatie nog meedoet aan het arbeidsproces. Evenmin in beeld is welk deel van de minimapopulatie niet werkt, maar nog volop contacten in de buurt of als vrijwilliger heeft en bij welk deel van de minimapopulatie er sprake is van sterke vereenzaming.

De cijfers uit de gemeentelijke armoedemonitoren zeggen meestal niet veel over de oorzaken van de armoedeproblematiek. Ook dat belemmert het zicht op de opgave: bij welk deel van de minimahuishoudens is bijvoorbeeld sprake van een chronische ziekte die maakt dat er geen zicht is op verbetering van de inkomenssituatie via werk? Bij welk deel van de populatie is het onvoldoende beheersen van de taal of een gebrek aan opleiding de oorzaak? En welk deel is bereid en capabel om te werken, maar kan door het ontbreken van geschikte vacatures geen werk vinden?

Aanbodgericht
Verder signaleren de onderzoekers dat de gestelde doelen voor het armoedebeleid meestal beperkt blijven tot de uitvoering en het gebruik van projecten en maatregelen. Die aspecten echter zijn onvoldoende specifiek en onvoldoende te evalueren om te dienen als indicator voor het succes van het armoedebeleid. Het zicht beperkt zich tot de voortgang, uitvoering en het gebruik van concrete regelingen en projecten, met incidenteel enig zicht op de ermee gerealiseerde effecten.

Het gevaar van het gebrek aan duidelijkheid over de maatschappelijke effecten, is volgens de onderzoekers dat de discussie in de raad alleen gaat over uitvoeringszaken en concrete projecten en regelingen, zonder dat de vraag wordt beantwoord of de gemeente nu de gewenste effecten bereikt. ‘Vaak sturen raden dan ook op (toename van) gebruik van middelen. De uitvoering daarvan gebeurt meestal aanbodgericht.’ Gemeenten en maatschappelijke organisaties proberen via goede communicatie minima op de hoogte te stellen van het aanbod, maar vervolgens wordt het meestal als de verantwoordelijkheid van de minima zelf gezien om er gebruik van te maken. Uit een aantal van de onderzochte rapporten blijkt dat van een deels kwetsbare groep te veel eigen kracht verwacht wordt. ‘Gevolg van een dergelijke aanbodgerichte aanpak is dat het soms ‘van toevalligheden aan elkaar hangt’ welke regelingen cliënten wel gebruiken en welke niet’, aldus de onderzoekers.

Een positief effect op het gebruik van regelingen hebben vraaggerichte arrangementen en projecten. Om die reden bevelen de onderzoekers aan te investeren in een goede aansluiting van de regelingen en projecten uit het armoedebeleid en de sociale wijkteams. Deze teams kunnen volgens het principe één gezin, één plan, één regisseur met huishoudens aan de slag en daarbij de regelingen en projecten op maat inzetten. De doelgroep blijkt volgens de onderzoekers vaak namelijk minder zelfredzaam dan veelal wordt aangenomen.

Daarvoor is de regelgeving te complex en heeft lang niet iedereen de benodigde vaardigheden om bijvoorbeeld de aanvraagformulieren in te vullen. Gemeenten en maatschappelijke partners zouden er daarom goed aan doen te proberen die huishoudens actief te wijzen op de beschikbare ondersteuningsmogelijkheden en hen actief door te verwijzen naar maatschappelijke organisaties.

Wat helpt wel?
1. Nadrukkelijker inzetten sociale wijkteams
2. Concreet maken gewenste maatschappelijke effecten
3. Per subdoelgroep realistische streefdoelen formuleren
4. Inventariseren oorzaken en gevolgen problematische schulden
5. Overzicht van en inzicht in de kosten van het armoedebeleid
6. Populatie gestuurd beleid: vanuit de vraag van de doelgroep

Armoederisico
In 2017 hadden 599.000 van de ruim 7,3 miljoen huishoudens in Nederland een inkomen onder de lage-inkomensgrens, 27.000 meer dan in 2016. Het aandeel huishoudens met een armoederisico steeg daarmee van 7,9 naar 8,2 procent. Ook het aandeel huishoudens dat vier jaar of langer van een laag inkomen moest rondkomen nam toe, van 3,2 naar 3,3 procent. Dat meldt het Centraal Bureau voor de Statistiek op basis van nieuwe definitieve armoedecijfers 2016 en voorlopige cijfers 2017.