Bouw en infra leermeesters sociaal domein

Risicomanagement harde sector als voorbeeld

Tilburg is de eerste twee jaar van de decentralisaties goed doorgekomen. De gemeente was voorzichtig met het aangaan van schulden, de grondexploitatie kwam weer goed op gang en door de opbrengst van de aandelenverkoop van het energiebedrijf zat Tilburg ruimer in het geld. Tot 2017. Dat was het jaar waarin ook de gemeente, zoals controller sociaal domein Erwin Rossou het uitdrukt, ‘door het ijs zakte’ als gevolg van tekorten op jeugdhulp en Wmo-begeleiding.

‘De huidige middelen zijn ontoereikend om de transformatie op korte en langere termijn uit te voeren’, zegt programmamanager sociaal domein Erik Roest. ‘Gebeurt er niks, dan hebben we in 2022 een structureel tekort van ruim 20 miljoen euro’, vult Rossou aan. De kunst is volgens de twee te kijken waar ze in het sociaal domein op korte termijn op een intelligente manier kunnen ‘tweaken’ en geld efficiënter kunnen inzetten. ‘Met aanpassingen in het beleid, die op korte termijn een grote beweging teweeg kunnen brengen’, legt Roest uit. ‘De interventies die dit mogelijk maken noemen wij in Tilburg hefbomen.’

De programmanager betreurt het dat het gesprek over tekorten en bezuinigen overal de discussie domineert. ‘Terwijl dat niet de gedachte is van de decentralisaties. De inhoudelijke verbeterslag die het uitgangspunt is, willen wij overeind houden. En daar zien we met onze hefbomen ook mogelijkheden toe.’

Eigen bagage
Het uitwerken van de hefbomen gebeurt door multidisciplinaire teams. ‘De essentie is dat je samen met een groep betrokken collega’s en frisse ‘tegendenkers’ vanuit verschillende invalshoeken inzichtelijk maakt wat er kan gebeuren als je een bepaalde maatregel invoert’, aldus Roest. ‘We brengen financiële mensen, juristen, beleidsmedewerkers, soms mensen uit de uitvoering samen. Een enkele keer aangevuld met vertegenwoordigers van andere partners, zoals de GGD. Al die deelnemers nemen hun eigen kennis en bagage mee.’ Een voorbeeld van zo’n hefboom: inwoners met psychische of psychosociale problematiek zoveel mogelijk thuis laten wonen, met ondersteuning. Roest: ‘Wij zien dat als een belangrijke beweging. Als risico hebben we onder meer het draagvlak in de wijk benoemd: not in my backyard. In sommige wijken is de druk al groot door uiteenlopende problemen. Je moet nadenken over hoe je draagvlak in stand houdt of schept. Er moeten verder voldoende woningen beschikbaar zijn. Toenemende woningnood is bestempeld als risico, evenals een gebrek aan begeleiding van thuiswonende cliënten.’

De herindicatie van alle beschermd wonencliënten met psychische of psychosociale problemen kan de uitkomsten van deze hefboom ook sterk beïnvloeden. Inwoners die langdurig gebruikmaken van een beschermde woonvorm, vallen per 2021 financieel niet meer onder verantwoordelijkheid van de gemeente, maar hun verblijf wordt straks vergoed uit de Wet langdurige zorg. Roest: ‘Daarmee verdwijnen met ingang van 2021 de middelen bij gemeenten. Dat schept nieuwe onduidelijkheden over de inkoop en het bijbehorende financiële beeld. De herverdeling van de middelen over alle gemeenten roept de vraag op of je er als gemeente straks op voor- of achteruit gaat. Ben je een nadeelgemeente, zit je wél met de kosten.’

Bewindvoering
Een andere hefboom, ‘bewindvoering’, heeft volgens Roest snel z’n waarde bewezen. Rechters zijn vaak geneigd verzoeken om een beschermingsbewind te honoreren. Maar de rechtbank Zeeland-West-Brabant waar Tilburg onder ressorteert, kijkt er anders tegenaan en ziet bewindvoering als een ultiem middel. De West-Brabantse rechter beoordeelt tevoren of een lichtere maatregel als gemeentelijk budgetbeheer een goed alternatief is. Is dat zo, dan krijgt dat de voorkeur. Minder ingrijpend voor inwoners, zegt Roest, en stukken goedkoper voor de gemeente, die de kosten van bewindvoering via de bijzondere bijstand sterk zag oplopen.

De derde hefboom die Roest noemt is de in pilot-vorm uitgevoerde samenwerking van (met name speciaal) onderwijs. ‘Veel kinderen worden doorverwezen naar de jeugdhulp, soms zelfs het zorgkantoor. Zij moeten soms aan meerdere loketten zorg halen. Heel vervelend voor ouders en kinderen, maar ook voor het onderwijs. Al die verschillende loketten kosten ook nogal wat. Met de scholen en het zorgkantoor hebben we afgesproken dat als kinderen op het speciaal onderwijs jeugdhulp nodig hebben, dat vanuit school direct geregeld kan worden, in de vorm van ambulante ondersteuning. Indicatiestelling is dan niet nodig, dus van die overheadkosten ben je meteen verlost. De druk op het onderwijs hebben we als risico benoemd. Scholen krijgen hun middelen uit samenwerkingsverbanden van passend onderwijs en die hebben hun eigen besturen, wat maakt dat aan onze kant de afhankelijkheid best groot is. Daar moeten we ook beheersmaatregelen op verzinnen; wil je van deze hefboom een succes maken, dan moet er veel aandacht zijn voor een goede samenwerkingsstructuur en bouwen aan commitment.’

In totaal is een ‘actielijn’ vastgesteld van achttien hefbomen, die moeten voorkomen dat de kostenontwikkeling in het sociaal domein ontspoort. Opgeteld leveren die volgens Rossou een besparingspotentieel van ruim 15 miljoen euro op. De hefbomen zijn geen van A tot Z doorgerekende businesscases, benadrukt hij nogmaals. ‘Die zouden te veel tijd vergen. Het gaat om best educated guesses. Daaraan kleven risico’s die de uitvoerbaarheid van beleid in de weg kunnen staan. Door die risico’s zo goed mogelijk te bepalen en analyseren, kunnen we het realiteitsgehalte van aannames zo helder mogelijk krijgen.’

Disclaimer
Met daarbij nog de disclaimer: als er geen nieuwe onzekerheden opdoemen. En die zijn er vrijwel altijd. Zo werden gemeenten recent nog overrompeld door het voornemen van het rijk om de regie over de jeugdbescherming en -reclassering terug te pakken. En veel gemeenten zitten met het zweet in de handen over de financiële consequenties van de invoering van het abonnementstarief voor de Wmo per 2020.

Tegelijk met het hefbomen-model ontwikkelde Tilburg een risicomanagement-systeem. Gebaseerd op de vooral in bouw, infra en ict beproefde ‘Risman’-methodiek. Het inzetten daarvan is een idee van wethouder Berend de Vries (D66), die zowel ruimtelijke ontwikkeling als economie in portefeuille heeft. Het model werd daarna in eigen huis ‘vertaald’ naar het sociaal domein. Niemand hoefde op cursus en dure consultants waren overbodig. ‘Of je een brug bouwt of interventies doet in het sociaal domein maakt naar ons idee niet heel veel uit’, zegt Roest. ‘Wel is de mate van onzekerheid die zich kan voordoen in het sociaal domein lastiger te bepalen dan in het fysieke domein. Elke hefboom heeft zijn eigen risico’s. Door de systematische aanpak duiden we doorlopend waar die vandaan komen en hoe die zich verhouden tot andere risico’s en ontwikkelingen.’

Per hefboomsessie maken de deelnemers hun eigen Top 3 van risico’s. Roest: ‘Loop je daar doorheen, dan zie je per hefboom allerlei verschillen naar voren komen, maar ook rode lijnen. Daarin zit naar mijn idee de waarde van het samenbrengen van verschillende achtergronden.’

Cyclus
‘Risman’ omvat een cyclus met van tevoren gedefinieerde stappen: het vaststellen van doelstellingen, inschatting van mogelijke risico’s met daaraan gekoppeld een inschatting van de ernst en waarschijnlijkheid van het optreden daarvan, en het opstellen van preventieve en correctieve (beheers)maatregelen. Vervolgens wordt opnieuw gekeken naar de risicoanalyse. Het geschetste model is prima in te passen in de gemeentelijke planning- en control-cyclus van voor- en najaarsnota en de jaarrekening, beweren Roest en Rossou. ‘De hefbomen volgen de P&C-cyclus op zowel financiële als maatschappelijke impact. En ook op institutionele impact, dat wil zeggen het systeem van organisaties en instellingen dat bij de decentralisaties een rol speelt.

Doorlopend wordt gecheckt in hoeverre we onze doelstellingen bereiken, welke middelen nodig zijn en welke risico’s laag, redelijk of hoog zijn. Dat bepaalt op welke risico’s je uiteindelijk beheersmaatregelen moet nemen. Met de lage risico’s ga je niet verder. Bij hoge risico’s, waarvan te verwachten is dat zij snel kunnen optreden, roep je alle betrokken disciplines weer bij elkaar om te onderzoeken welke beheersmaatregelen erop gezet kunnen worden.’

Hij heeft er vertrouwen in dat de hefbomen samen met het bijbehorende risicomanagement de transformatie een zetje zullen geven. De groepsdynamiek en tegenspraak die ontstaan tijdens de sessies zijn volgens hem ‘leuk en leerzaam’ en scherpen volgens Roest de geesten. ‘Alle betrokken collega’s hebben hier wat aan. In het begin zagen we ze wel denken: moet dit nou? Vooral de projectmedewerkers en de projectleiders. Maar als ze met elkaar de discussie aangaan en meedenken over interventies, worden ze zienderogen enthousiaster. Ze gaan met meer focus nadenken over het nut ervan en prioriteiten, de uitkomsten en de risico’s.’