Integriteitsrisico’s 3D onder de loep

De overheveling van rijks- en provincietaken richting gemeenten per 1 januari is volgens minister Plasterk van Binnenlandse Zaken ‘de grootste verandering in het binnenlands bestuur ooit’ in Nederland. Uit een in opdracht van zijn ministerie door Andersson, Elffers en Felix (AEF) uitgevoerd onderzoek blijkt dat de decentralisaties implicaties kunnen  hebben voor het functioneren van het openbaar bestuur en potentiële risico’s met zich meebrengen op het vlak van integriteit. Daarom laat Plasterk een extra verdiepend onderzoek uitvoeren. De resultaten daarvan wil hij in december, dus nog voor de overgangsdatum, bekend maken.

Tot nu toe zaten de integriteitsrisico’s voor gemeenten vooral op het vlak van alles wat met ruimtelijke ordening te maken had. In die bouwgerelateerde sector ging, zeker voor het uitbreken van de economische crisis in 2008, het meeste geld om. De decentralisatie van het sociaal domein betekent dat een groot aantal rijkstaken en budgetten (met een bezuinigingstaakstelling) worden overgedragen aan gemeenten.

Gemeenten worden per 1 januari 2015 verantwoordelijk voor jeugdzorg, werk en inkomen en zorg aan langdurig zieken en ouderen. De decentralisaties leiden tot nieuwe spending departments op lokaal niveau. Er gaat fors meer geld circuleren in het sociaal domein. De gemeenten zien het gemeentefonds in 2015 met ruim 10 miljard euro groeien tot een totaal van 27 miljard euro. Die extra middelen zijn allemaal bestemd voor de nieuwe taken.

‘Waar binnen de overheid veel geld, informatie of invloed is te behalen, zijn de belangen en daarmee verleidingen (baten) voor niet-integer gedrag groter’, aldus de AEF-analyse. ‘Dat maakt de lokale overheid interessanter voor pogingen van burgers, bedrijven, criminelen en andere partijen om op allerlei wegen toegang te krijgen of invloed uit te oefenen.’

Een consequentie van de decentralisatie is dat gemeenten meer en intensiever dienen samen te werken met marktpartijen en gemeentelijke diensten moeten aanbieden op de commerciële markt. Soms zullen publieke of semipublieke taken op afstand van de overheid (moeten) worden gezet of worden uitbesteed. Dat kan volgens AEF zorgen voor andere werkwijzen die moeilijker zijn te controleren en ‘minder oog hebben voor het behartigen van het publieke belang’ en het handelen naar publieke integriteitsstandaarden in de taakuitvoering. ‘Denk bijvoorbeeld aan het inkopen van zorg door gemeenten. De belangen zijn enorm groot voor bedrijven in die sector en zij zullen zich dan ook op vele manieren zo goed mogelijk willen presenteren’, zegt Plasterk.

Inkoop zorg
Eerder dit jaar al waarschuwde hoogleraar regionaal bestuur Klaartje Peters in Binnenlands Bestuur voor de toenemende integriteitsrisico’s als gevolg van de decentralisaties. ‘Gemeenten moeten zorg en ondersteuning gaan inkopen. Daar is een hoop geld mee gemoeid’, zei ze. Gemeenten krijgen van het rijk opeens veel geld voor branchevreemde activiteiten. ‘Dat zijn risico’s.’

Het gevaar voor beleidsbeslissers komt uit de hoek van ondernemers die gaan strooien met douceurtjes.  Daarnaast moeten de lokale bestuurder en de ambtenaar er beducht op zijn meer te maken te krijgen met burgers die op oneigenlijke manier zullen proberen hun invloed aan te wenden om zorg af te dwingen waar ze vinden recht op te hebben. ‘Iedere bestuurslaag heeft zijn eigen uitdagingen op het gebied van integriteit. Politieke ambtsdragers in gemeenten, dus het dichtst bij de burger, hebben relatief vaker te maken met allerlei vormen van intimidatie, zoals geweld en agressie’, zegt de minister. Bestuurskundige Leo Huberts waarschuwde in Binnenlands Bestuur dit voorjaar ook al voor dat specifieke gevaar, omdat er voor burgers nu eenmaal grote persoonlijke belangen op het spel staan in relatie tot de zorgverleners en de ambtenaren die over hun lot beslissen.

Frontlinie
De decentralisatie gaat gepaard met een andere relatie tussen ambtenaar en burger. Eén van de hoofdlijnen van de participatiemaatschappij, zoals die door het kabinet wordt voorgestaan, is dat de overheid meer ruimte geeft aan maatschappelijk initiatief en daarop beter aansluit. Een belangrijke voorwaarde daarvoor is dat ambtenaren over voldoende professionele ruimte beschikken om maatwerk te bieden, om letterlijk en figuurlijk ‘verschil te maken’.

Het idee van de participatiesamenleving kan implicaties hebben voor het functioneren van het openbaar bestuur. De overheid zal zich anders tot de burger dienen te verhouden: activerender, gedifferentieerder. Dat stelt eisen aan de dienstverlening. ‘In de organisatie die moet inspelen op nauwer contact met de burger, zal er een breder mandaat voor de professional in de frontlinie zijn. Zo zal er, meer dan vroeger, daardoor bij ambtenaren de nadruk komen te liggen op een professionele afweging van verschillende waarden, zoals betrokkenheid, autonomie, efficiëntie, effectiviteit en rechtmatigheid.

Waar de professional een ruimer mandaat heeft, kan dat in combinatie met het nauwe contact met burgers en de waardering van eigen initiatief door burgers leiden tot willekeur of de indruk daarvan’, aldus de AEF-analyse. ‘Het intensievere contact met burgers maakt professionals kwetsbaarder voor vormen van intimidatie door burgers en maatschappelijke organisaties gericht op een ongewenste beïnvloeding van beslissingen.’

Wat niet bepaalt helpt, is dat de overheveling van taken gepaard gaat met een bezuiniging en een strakke deadline. Dat zet volgens de onderzoekers druk op de organisatorische capaciteit van gemeenten. Plasterk: ‘Zoals de verkenning laat zien, kunnen de drie decentralisaties in het sociaal domein diverse potentiële risico’s met zich meebrengen voor de integriteit van het openbaar bestuur.’ Hij wijst op de kwetsbaarheden die de verdeling van middelen en aanbestedingen met zich meebrengen. Daarbij denkt hij aan pogingen van omkoping, intimidatie, fraude en machtsmisbruik. ‘Het onderzoek levert gemeenten praktische handvatten op hoe hiermee om te gaan.’

Een beetje integer kan best
Ien Dales, de voormalig minister van Binnenlandse Zaken, zette integriteit in het openbaar bestuur eind vorige eeuw nadrukkelijk op de agenda door te stellen dat je of integer bent of niet. Een beetje integer bestond volgens haar niet.

‘Die uitspraak heeft veel indruk gemaakt en was toen heel nuttig’, zegt minister Plasterk. Dales partijgenoot op BZK neemt er echter afstand van, omdat de stelling ‘je bent het of je bent het niet’ volgens hem te zwart-wit is. ‘Het zou je de verkeerde richting op kunnen sturen doordat je voor jezelf vaststelt dat je integer bent en dat het daarmee dus klaar is. Maar uit de integriteitsschendingen die voorkomen, blijkt dat het vaak misgaat bij dingen waar iemand – of de organisatie – onvoldoende alert is. Veel beter is het om toe te geven dat er een grijs gebied is’, zegt hij.

Niet voor niets is bureau BIOS in het leven geroepen, het Bureau Integriteitsbevordering Openbare Sector. ‘Het geeft aan dat integriteit iets is dat kan worden bevorderd’, zegt Plasterk. Op lokaal niveau hebben burgemeesters daar een belangrijke rol in. ‘Bij elke burgemeester die ik benoem, en ik benoem ze allemaal, snijd ik het onderwerp integriteit aan als ze hier in deze kamer op gesprek komen. Vanuit hun natuurlijke positie als boegbeeld van de lokale overheid, zijn zij het die wethouders en raadsleden moeten aanspreken op hun integriteit.’