Vier decennia stadsinspraak

Essay

Meer dan veertig jaar geleden kraakte ik samen met anderen in de Amsterdamse Pijp een dichtgespijkerde sloopwoning. Nadat een houten vloer was gelegd, de elektra functioneerde en een op straat gevonden wc-pot de toiletgang weer mogelijk maakte, verwijderden we de houten planken voor de ramen. Terwijl we daarmee bezig waren, stond de politie al voor de deur. We gooiden nog net op tijd de deur dicht en terwijl een van de dienders alle sleutels aan zijn sleutelbos op de voordeur uitprobeerde, riepen twee vrouwen van driehoog uit het pand tegenover ons: ‘Laat ze toch, we kijken liever uit op ramen dan op een dichtgetimmerde woning.’ Deze onverwachte steun uit de buurt deed mijn hart openspringen.

We stonden niet alleen. Ik werd lid van de buurtgroep en trad al snel toe tot het bestuur van het wijkcentrum. Wethouder Jan Schaefer, voorheen actief in dezelfde buurt, verkondigde luid dat je in gelul niet kunt wonen. Als wethouder stadsvernieuwing stuurde hij ambtelijke projectgroepen naar de verloederde negentiende eeuwse wijken met het devies ‘Bouwen voor de buurt’. Wij, studenten en ander loslopend volk, vertaalden dat in het opknappen van de kleine, goedkope huurwoningen met behoud van het stratenpatroon en de gemengde functie van wonen, werken en horeca. Onze inzet was gericht op conservering van de charme en levendigheid van de straten rond de Albert Cuypmarkt.

Koekenbier
Elke twee weken togen we naar de projectgroepvergadering stadsvernieuwing. Aan tafel met de voorzitter van de ambtelijke projectgroep, zijn secretaris, volkshuisvester, stedenbouwkundige, planner en de voorpostambtenaar, spraken we over sloop en nieuwbouw, het behoud van de bakker en de melkboer en het autovrij maken van de Ferdinand Bol. Maar we hadden het ook over de vrouwenhandel in de buurt en over de eerste coffeeshops. Na afloop dronken we met de ambtenaren het chagrijn van de heftige discussies weg in Koekenbier, het bruine café om de hoek. De lijnen waren kort.

We hadden het tij mee. Rond de jaren tachtig stelde het Amsterdamse gemeentebestuur – mede onder druk van actieve buurtgroepen – de plannen voor grootschalige sloop en stadsboulevards rigoureus bij. Het behoud van goedkope woningen, het historische stratenpatroon en de menging van functies werd leidend in de Amsterdamse stadsvernieuwing, onder de slogan van een ongedeelde stad.

Het duurde niet lang of na de Jordaan werd ook de Pijp ontdekt als the place to be. De opgeknapte woningen in de opgeleukte straten werden grif verkocht. De bakker maakte plaats voor een hip café. De sfeer waar wij ons hard voor hadden gemaakt, werd blijkbaar door velen gewaardeerd.

We waren snotapen die dachten te weten wat goed was voor de buurt. Een soort participatie-elite avant la lettre. Al waren we niet heel representatief voor de buurt; we voelden ons wel verbonden. Bij de melkboer bespraken we de voorgestelde plannen, we maakten een buurtkrant waarvoor we de oude buurtbewoners interviewden en de eerste Marokkaanse jongeren. Op zondag veegden we de straat met bezems die we van de gemeentereiniging kregen. In de termen van de huidige participatieladder, zaten we op de sport van co-creëren. Samen met de ambtenaren ontwierpen we de uitgangspunten voor de stadsvernieuwing, wetende dat de gemeenteraad het laatste woord had. Overal elders in het land gebeurde min of meer hetzelfde. Zonder de inbreng van deze participatiebeweging zou Amsterdam (en vele andere binnensteden in Nederland) er nu anders uit hebben gezien. Sociale huurwoningen, cultureel erfgoed, menging van functies en kleinschaligheid zouden zijn verdwenen of minder leidend zijn geweest.

Na veertig jaar ben ik als betrokken inwoner van Amsterdam en als programmamanager Samen stad maken bij de gemeente Utrecht, nog steeds bezig met participatie. Participatie is inmiddels volledig ingeburgerd. Nieuw beleid en plannen van de gemeente worden vanzelfsprekend geflankeerd door participatie in de brede zin des woords.

Spanning
Er is veel veranderd. Ten opzichte van veertig jaar terug spelen er meer vraagstukken die een grote impact hebben op de inrichting van de stad. Naast oude thema’s als woningbouw en het voorkomen van de maatschappelijke tweedeling, gaat het om klimaatadaptatie, energietransitie en digitalisering.

Ook het intensieve gebruik van de stad is een onderwerp: het is in veel opzichten drukker geworden met meer inwoners, meer bezoekers, meer horeca, meer fietsers en meer festivals. In de praktijk ervaar ik een spanning tussen tijdsintensieve participatieprocessen en de slagvaardigheid die urgente opgaven vragen zoals de versnelling van de woningbouw, de realisatie van klimaatdoelstellingen of de locatie van een asielzoekerscentrum. Wat weegt het zwaarst? Het belang van een zorgvuldig samenspel met bewoners en ondernemers of de tijdsklem van het realiseren van maatschappelijke doelstellingen?

Vergeleken met veertig jaar geleden is de gemeente op veel grotere afstand van uitvoeringsprocessen komen te staan. Er is geen gemeentelijk woningbedrijf, energie- of vervoerbedrijf meer. De rol van de gemeente als presterende overheid die zelf bouwt en stuurt op de inrichting van de stad, is beperkt. Ook het stadsvernieuwingsfonds waarmee eigenaren werden uitgekocht, buurten opgeknapt en ambtelijke projectgroepen betaald, is niet meer. Waren het voorheen vooral de woningcorporaties die investeerden, nu spelen vastgoedbeleggers, energiemaatschappijen en winkelketens een belangrijke rol. Met hun grote financiële belangen sturen zij gedreven door hun aandeelhouders, vaak op korte-termijnrendementen. Vastgoed wisselt sinds de laatste economische crisis in hoog tempo van eigenaar. Het aangezicht van een buurt verandert daardoor steeds sneller. Nu de gemeente niet meer zelf bouwt, corporaties aan banden zijn gelegd en veel uitvoerende taken zijn uitbesteed, rest de gemeente de kaderstellende en netwerkende rollen. Dat stelt hoge eisen aan bestuurders en ambtenaren.

Er zijn zoveel meer stakeholders met wie samengewerkt en onderhandeld moet worden. En als de Omgevingswet per 1 januari 2021 in werking treedt, is de invulling van de kaderstellende rol nog belangrijker. De nieuwe wet schrijft voor dat initiatiefnemers zelf de participatie met de omgeving organiseren. Dus als een projectontwikkelaar in een bestaande wijk extra woningen wil bouwen, een winkelcentrum wil uitbreiden of als een energieleverancier ergens een windmolen wil plaatsen, dan moet de ontwikkelaar zelf de omgeving betrekken bij de planvorming. Als vergunningverlener kan de gemeente daaraan eisen stellen, maar directe invloed heeft zij niet.

Anonieme markt
Ging het bij de stadsvernieuwing van Jan Schaefer over Bouwen voor de buurt (lees: betaalbare woningen voor de zittende bewoners) veertig jaar later wordt er in de grote steden vooral gebouwd voor een anonieme markt met nieuwkomers van buiten de stad en toekomstige generaties. Iets vergelijkbaars geldt voor de resultaten van de inspanningen in het kader van klimaatadaptatie en energietransitie; de vruchten daarvan plukken vooral de generaties na ons. Dat maakt het vinden van een balans tussen de invloed van zittende bewoners en ondernemers en die van nog anonieme nieuwkomers en marktpartijen, tot een lastige participatie-opgave. In die veertig jaar is ook het politieke landschap veranderd.

Schaefer zat als PvdA-wethouder gebeiteld in het Amsterdamse gemeentebestuur en kon vanuit die machtspositie met overwicht sturen. Dat ligt anno 2019 anders. Veel 100.000+ gemeenten kennen een gemeenteraad van twaalf, dertien fracties en een regenboog-coalitie. Wethouders moeten bij nieuwe raadsvoorstellen zoeken naar een precair draagvlak in de raad. Dat kan leiden tot voorzichtig besturen met meer compromissen en minder lef. Een ander vraagstuk is hoe al die eenmansfracties de verbinding met de samenleving nog kunnen leggen. Waar halen raadsleden de tijd vandaan om bewoners en ondernemers in de buurten op te zoeken? In het versplinterde politieke landschap is de borging van het contact met de achterban een aandachtspunt.

De liberalisering van de woningmarkt heeft de tweedeling in de grote steden versterkt. Sociale huurwoningen verdwijnen, particuliere panden worden uitgebouwd, gesplitst en vervolgens duur verkocht. De woonduur wordt steeds korter en de sociale samenhang dunner. In dat verband roept mijn buurtbewoonster, de dichteres Judith Herzberg het gemeentebestuur van Amsterdam op ‘de stad heel te houden’. Met minder geldgedreven prioritering en meer zorg voor behoud van publieke waarden als sociale samenhang, betaalbaarheid, betrokkenheid en ‘rust’.

Doeparticipatie
Die oproep landt wel ergens. Ik zie gemeentebestuurders zoeken naar manieren waarop zij de samenleving breder kunnen betrekken bij hun plannen. In coalitieakkoorden schrijven zij te streven naar meer inclusiviteit, daarmee doelend op het intensiever betrekken van de zwijgende meerderheid, de afhakers en de stille proteststemmers. In dat licht maken veel gemeenten werk van de ondersteuning van bewonersinitiatieven. Van zelfbeheer van sportaccommodaties, de organisatie van een buurtfestival, tot de vervanging van parkeerplaatsen door groen. Met ondersteuning van Stadsbeheer ruimen bewoners en ondernemers (snackbarhouders) net als wij veertig jaar terug, het zwerfval in hun straat op.

Dragen de initiatieven uit deze ‘doeparticipatie’ bij aan samen stad maken? Jazeker, ze bevorderen de gemeenschapszin en bereiken een diversiteit aan mensen. Ga hier vooral mee door. Het betrekken van mensen – die we volgens een actuele bezweringsformule nu ‘te weinig zien en horen’ – bij strategische vraagstukken lukt minder goed. Hoe doorbreek je de dominante vergadercultuur? De intentie is via online participatie, naar de mensen in de buurten toe te gaan en vaker te kiezen voor beeldcommunicatie in plaats van nota’s en rapportages. Dat is wel arbeidsintensief. Hoeveel mag participatie kosten? Veertig jaar geleden trokken gemeenten ruim budget uit voor de begeleiding van participatietrajecten in de stadsvernieuwing. Nu zijn de budgetten doorgaans schraal en wordt er al snel bezuinigd op de uren van communicatieadviseurs en omgevingsmanagers.

Op de Dag van de Participatie van 4 november 2019 kwam een keur aan methodes en instrumenten voorbij om participatie vorm te geven. Van stadsgesprekken tot online tools en praatplaat participatie. In mijn ogen is dat deels window dressing als niet tegelijkertijd de context wordt benoemd die bepaalt wat er voor participanten nog te kiezen valt. Verwachtingenmanagement aan de voorkant van participatieprocessen kan voorkomen dat burgers afhaken.

Op metaniveau vragen drie thema’s om een publiek debat. Ten eerste: hoe om te gaan met de spanning tussen enerzijds de aanpak van urgente maatschappelijke vraagstukken en anderzijds de tijd en energie die participatie vraagt. Ten tweede: participatie is geen onderwerp dat zich alleen afspeelt tussen overheid en samenleving. Allerlei andere publieke en private partijen bepalen ook de beinvloedingsruimte voor participanten. De komst van de Omgevingswet versterkt deze tendens. Ten derde: de spanning tussen de representatieve democratie en de toenemende versplintering in de gemeenteraden. Hoe kunnen raadsfracties van een of twee raadsleden het contact met buurten onderhouden?

De invloed die wij veertig jaar geleden op de Amsterdamse stadsvernieuwing hadden is onvergelijkbaar groter dan de invloed van bewoners en ondernemers nu. Het krachtenveld, de maatschappelijke thema’s en de politieke context zijn sterk veranderd. Als we ‘samen stad maken’ serieus nemen en de stad ‘heel’ willen houden, dan is het nodig ons niet alleen te buigen over hoe participatie te organiseren maar vooral ook over hoeveel ruimte er is voor participanten om invloed uit te kunnen uitoefenen. In de explosief groeiende steden is dat publieke debat noodzakelijk.

Fike van der Burght, zelfstandig programmamanager. Voormalig directielid in het ruimtelijk domein van de gemeente Amsterdam.