Stadsgemeente: ei van Columbus

De stadsgemeente wordt gevormd als een randgemeente fuseert met de naburige grote stedelijke gemeente. Deze fusie maakt het mogelijk dat zowel de grote stedelijke gemeente als de voormalige randgemeente profiteert van het grotere en meer integrale bestuursbereik en sterkere bestuurskracht.

Bij een traditionele fusie betaalt de randgemeente een hoge prijs. De politieke gemeenschap in de randgemeente wordt opgeheven, men is voortaan overgeleverd aan de luimen van de grotestadspolitiek. Wordt nu op de fusiedatum de randgemeente omgevormd tot een stadsgemeente dan blijft de politieke bestuursgemeenschap in volle omvang bestaan. Die stadsgemeente krijgt substantiële bevoegdheden overgedragen van de ‘grote’ gemeente. Binnen die bevoegdheden kunnen tal van politieke keuze’s worden gemaakt. De stadsgemeente is ontlast van allerlei zware taken die veel specialismen en ambtelijke inzet vergen, maar nauwelijks politieke keuzevrijheid bevatten. Deze taken zijn overgenomen door de grote stad.

De stadsgemeente concentreert zich op leven en welzijn van de burgers in het eigen gebied. Veiligheid, beheer, ruimtelijke ordening en onderwijs zijn daarbij belangrijke aandachtspunten. Omdat veel ballast wegvalt, kan de stadsgemeente-nieuwe-stijl zich meer dan ooit en beter op deze primaire beleidsterreinen concentreren. Taken met sterk bovenlokale en specialistische elementen, worden door de centrumgemeente uitgevoerd. Over de mate waarin taken worden overgedragen kan worden onderhandeld. Binnen de mogelijkheden van de Gemeentewet kan ruim worden geëxperimenteerd.

Een belangrijke vraag is welke waarborg de nieuwe stadsgemeente krijgt dat ook op langere termijn substantiële bevoegdheden overblijven. En bestaat niet het gevaar dat de nieuwe stadsgemeente na een aantal jaren door een raadsbesluit van de grote stad alsnog - min of meer eenzijdig - wordt opgeheven? Er zijn diverse mogelijkheden om hier zekerheden te bieden. In het onderhandelingsprotocol, dat door ons is ontwikkeld, wordt uitgegaan van de do-ut-des-benadering (voor wat, hoort wat). De randgemeente gaat akkoord met fusie, hetgeen de regiefunctie van de grote stad in de regio ten goede komt; de grote stad voorziet in ruil daarvoor de stadsgemeente van een substantieel, politiseerbaar en aantrekkelijk takenpakket.

Het resultaat van de onderhandelingen wordt vastgelegd in een overeenkomst. In die bestuursovereenkomst kan een termijn met een eventuele evaluatiebepaling worden opgenomen. Ook is het denkbaar dat de wet die de betreffende herindeling regelt een verwijzing of een bevestiging van de bestuursovereenkomst bevat of andere bepalingen over de duur van de overeenkomst en de waarborgen. Na een aantal jaren van experiment kan worden overwogen om in de Gemeentewet enkele specifieke waarborgen voor de stadsgemeente op te nemen, waardoor de relatie tussen stadsgemeente en moedergemeente een wederkerig karakter krijgt.

Een volgende vraag betreft de institutionele ordening van de stadsgemeente. Daar is in beginsel een aantal verschillen met de reguliere gemeente: de leden van het dagelijks bestuur heten geen wethouder en burgemeester, maar zijn dagelijkse bestuurders. De voorzitter wordt benoemd door de stadsgemeenteraad en niet door de Kroon. Behalve de benaming zijn de taakstellingen en interne verhoudingen niet veel anders dan voor gewone gemeenten. En om de herkenbaarheid van de politici en bestuurders te handhaven is het denkbaar dat dispensatie wordt verstrekt om vooralsnog de oude benamingen aan te houden.

De figuur van de stadsgemeente kan het ei van Columbus zijn voor veel vastgeroeste bestuurlijke verhoudingen rond de grote steden. Waar nu veel randgemeenten met de rug naar de grote stad staan en willen fuseren met andere randgemeenten levert dat nog meer bestuurlijke stagnatie op in de stedelijke regio’s. Via de vorming van stadsgemeenten kan die stagnatie adequaat en op een voor de randgemeente aantrekkelijke manier worden voorkomen.

Douwe Jan Elzinga is hoogleraar Staatsrecht aan de RU Groningen