Natuurbeleid mist beleving

Provincies opereren nog te technocratisch

Aanvankelijk waren de provincies bepaald niet gelukkig met de veranderende spelregels voor natuur. Eerst trok toenmalig CDA-staatssecretaris Bleker in 2010 per direct de stekker uit het Investeringsbudget Landelijk Gebied (ILG) en bezuinigde daarmee in een klap 600 op de ruim 700 miljoen euro aan natuuruitgaven van provincies. Vervolgens sloot hij een bestuursakkoord, dat voor de provincies voelde als ‘door de strot geduwd’, zegt IPO-bestuurder Jan Jacob van Dijk (Gelderland, CDA), verantwoordelijk voor de portefeuille Vitaal Platteland. ‘Je kunt nog steeds bestuurders op de kast krijgen als je ze herinnert aan die periode.’

Het bed moest worden opgeschud, erkent hij, want onder het ILG moesten provincies zo veel natuur realiseren, dat er een grote claim op landbouwgebieden kwam te liggen. Gelderland bijvoorbeeld zou 44 jaar nodig hebben om de opgave van 11.000 hectare nieuwe natuur te realiseren, becijferde Van Dijk toen hij in 2011 aantrad als gedeputeerde.

‘De ILG-opgave was niet realistisch en werkte verlammend in de agrarische sector. Dat gaf grote spanning tussen de natuur- en de agrarische sector.’ De abrupte stopzetting daarvan door Bleker verstoorde de relatie tussen rijk en provincies. Pas met de komst van een nieuw kabinet en staatssecretaris Dijksma (PvdA) zijn de verhoudingen genormaliseerd. Evenals de afspraken. In het nieuwe Natuurpact van 2013 kregen de provincies weer iets terug van het wegbezuinigde natuurgeld: voor 350 miljoen euro per jaar hebben provincies nu de hele zaak overgenomen: ontwikkelen en uitvoeren van het natuurbeleid, inclusief het realiseren van Europese afspraken over behoud en uitbreiding van unieke soorten en natuurgebieden.

Naast het verbeteren van de biodiversiteit zijn aan het natuurbeleid twee nieuwe doelstellingen toegevoegd: meer maatschappelijke betrokkenheid bij natuur en betere verbinding tussen natuur en economie, zodat natuur niet alleen geld kost, maar ook oplevert. Bijvoorbeeld via natuurvriendelijke landbouw en recreatie.

Uit de net uitgebrachte tweede voortgangsrapportage Natuur van het IPO klinken optimistische geluiden over deze nieuwe taakverdeling. De maatschappelijke betrokkenheid groeit en dat brengt nieuw geld in beeld, constateren de provincies in hun rapport. “In vrijwel alle provincies zijn goede resultaten geboekt in gebiedsprocessen, met samenwerking en met het (vergroten van het) draagvlak rondom de realisatie van natuur.” Volgens het IPO is daarmee de basis gelegd voor een maatschappelijke aanpak van natuurbeleid. Die moet ruimte bieden aan initiatieven uit de samenleving voor vernieuwende combinaties tussen maatschappelijke en economische activiteiten en natuur.

De provincies liggen op schema met de inrichting van het Natuurnetwerk Nederland (NNN). Ze hebben sinds de decentralisatie bijna 5 procent nieuwe natuur toegevoegd aan het Natuurnetwerk, dat nu 616.000 hectare omvat en verwachten de afgesproken 80.000 hectare nieuwe natuur te realiseren in 2027, aldus het IPO. Gedeputeerde Van Dijk is tevreden met de resultaten tot nu toe, maar leunt niet achterover. ‘We hebben goede resultaten geboekt, maar de laatste hectares zijn altijd de lastigste. Tot 2027 moeten we nog flinke stappen zetten.’

Biodiversiteit
Flinke stappen zijn ook nodig voor het daadwerkelijk vormgeven van het nieuwe natuurbeleid, concludeert het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) in een positief, maar kritisch rapport. In de donderdag gepubliceerde evaluatie van de natuurdecentralisatie stelt het PBL vast dat de fundamentele vernieuwing van het natuurbeleid nog niet goed uit de verf komt. Zo zijn de bredere ambities voor het natuurbeleid wel mooi verwoord, maar nauwelijks concreet uitgewerkt in doelen en beleidsstrategieën. Hoe kunnen provincies maatschappelijke initiatieven aanjagen en de relatie tussen natuur en economie versterken? En hoe verbinden ze dat met hun eigen ambities met natuur, landschap, landbouw, toerisme en economie?

Rijk en provincies hebben nog veel vragen over de nieuwe taken en thema’s, constateert het Planbureau. In de praktijk gaat daardoor vooral aandacht uit naar het vertrouwde onderwerp van biodiversiteit. Verklaarbaar, vindt het PBL, omdat juist voor deze verplichtende inspanningen geld beschikbaar is. Provincies voelen zich genoodzaakt zich vooral te richten op de Natura 2000-opgave, de PAS en het agrarisch natuurbeheer. Voor vernieuwing van het natuurbeleid blijft zo weinig tijd en geld over. Het provinciaal beleid blijft grotendeels hetzelfde, concludeert het PBL.

Nieuwe rol
Wel wordt er volop geëxperimenteerd (zie kader rechts), bijvoorbeeld met de nieuwe rol van zowel de provincies als van de partners in het natuurbeleid. Sommige provincies leggen het initiatief en de realisatie van natuur bij andere partijen neer (natuur op uitnodiging). Bij agrarische zelfrealisatie stimuleren provincies boeren om met subsidie landbouwgrond in te zetten voor het Natuurnetwerk. Ook zijn er provincies die externe partijen inschakelen om een gebiedsproces in gang te zetten, waarbij burgers, boeren, terreinbeheerders en natuurorganisaties samen plannen maken voor nieuwe natuur. Ook hierover is het PBL kritisch.

De ruimte voor maatschappelijke partijen om een rol te spelen bij natuurontwikkeling ligt vooral buiten het Natura 2000- deel van het Natuurnetwerk. Binnen deze belangrijke natuurgebieden hanteren de provincies hun vertrouwde werkwijze, stelt het Planbureau vast, met een sterke focus op de Vogel- en Habitatrichtlijn (VHR). Het is een “zeer gedetailleerde, technocratische VHR-uitwerking van de biodiversiteitsdoelen”, aldus het PBL, die maatschappelijke betrokkenheid bij natuur in de weg staan. Voor bewoners en ondernemers gaat natuur niet over beschermingscategorieën en ecologische eisen, maar over beleving en functionaliteit.

Ook IPO-bestuurder Van Dijk weet hoe regelgeving mensen kan afschrikken. ‘In de tijd van het ILG was het soms niet meer uit te leggen hoe technisch wij het hadden gemaakt. Maar inmiddels hebben provincies overal gebiedsprocessen in gang gezet om met agrariërs, bewoners en terreinbeheerders in gesprek te gaan. Ik vind dat we erin geslaagd zijn om mensen meer het gevoel te geven dat het hún natuur is geworden.’ Het feit dat er steeds minder juridische procedures zijn waarin boeren tegenover natuurorganisaties staan, onderbouwt zijn optimisme, vindt Van Dijk. ‘Ook het PBL constateert dat die partijen dichter bij elkaar zijn gekomen. Toen ik in 2011 als gedeputeerde begon, stonden ze nog knalhard tegenover elkaar.’

Betrokkenheid
Van Dijk geeft een voorbeeld van de nieuwe aanpak uit zijn eigen provincie. Toen hij aantrad schoof de gedeputeerde direct een kaart terzijde waarop door ambtenaren was ingetekend waar landbouwgrond plaats kon maken voor natuur. Daar kunnen terreinbeheerders samen met landbouworganisaties, natuurclubs, waterschappen en gemeenten maar beter zelf een voorstel voor doen, was zijn idee. Ze kregen er een half jaar tijd voor en kwamen terug met een kaart waarop de ingetekende nieuwe natuur zelfs meer kwaliteit had dan was gevraagd.’

Bovendien hadden de voorstellen voor het omzetten van de betreffende landbouwgronden steun van die partijen. ‘Met die kaart werken wij nog steeds. Daarnaast vragen we partijen of zij de regie willen pakken bij het realiseren van natuur. Zo begeleidt de Gelderse Natuur- en Milieufederatie gebiedsprocessen en betrekt daar burgers bij. Op die manier betrokkenheid organiseren moet verder worden uitgerold, dat gebeurt nog mondjesmaat constateert het PBL. Overigens speelt dat breder dan alleen bij natuur. Burgerbetrokkenheid is overal een actueel vraagstuk.’

Het PBL ziet ook lichtpunten. De technocratische aanpak heeft voordelen voor de natuur zelf: de beschermde soorten profiteren ervan. Als de provincies al hun natuurplannen realiseren, zorgt dat er voor – samen met natuurverbetering door water- en stikstofbeleid – dat de VHRdoelen beter binnen bereik komen. In 2015 was het doelbereik 55 procent, de komende tien jaar kan dat groeien naar 65 procent, aldus het PBL. En dat is pure winst van de decentralisatie, want door het beleid van vóór de decentralisatie bleef het VHR-doelbereik tussen 2001 en 2012 nagenoeg gelijk.

Om die score te bereiken moeten de provincies de plannen die zij zich nu hebben voorgenomen wel volledig uitvoeren. Daar is nog flink wat landbouwgrond voor nodig. Nu het laaghangende fruit is geplukt, verloopt de verwerving ervan vaak moeizaam. Provincies schuwen het onteigeningsinstrument, tenzij dat noodzakelijk is voor het Programma Aanpak Stikstof. Maar inzetten op de vrijwillige agrarische zelfrealisatie is een risico, volgens het PBL; er is weinig belangstelling voor. De effecten van de decentralisatie op natuur zijn overigens niet meer dan voorspellingen. Voor zicht op gerealiseerde effecten is het nu nog te vroeg.

Uit de praktijk:

Overijssel: kinderen en natuur
De provincie Overijssel schreef een prijsvraag uit om kinderen meer in aanraking te brengen met de natuur. Een publieksjury van bijna 100 inwoners koos uit 27 voorstellen ‘De 50 dingen die je gedaan moet hebben voor je twaalfde!’ als beste idee om Overijssel groener te maken en een betere leefomgeving voor kinderen te bieden.

Limburg: hamsteren
In Limburg is met een fokprogramma een hamsterpopulatie van circa 400 tot 500 hamsters gerealiseerd. De hamsterpopulatie is afhankelijk van een aangepast ‘hamstervriendelijk’ agrarisch beheer, maar dat vergt hoge subsidies. Limburg zoekt naar innovatieve manieren van agrarisch natuurbeheer, met lagere kosten.

Zuid-Holland: bijen erbij
In de campagne Groene Cirkel Bijenlandschap werken partijen aan het terugdringen van de wintersterfte bij de honingbij en de achteruitgang van de hommel en de wilde bij. Dit gebeurt door meer voedsel en nestgelegenheid te bieden, het landschap aantrekkelijker en kleurrijker te maken en door behoedzaam om te gaan met chemische middelen. Veel organisaties sloten zich aan bij dit initiatief.

Groningen en Drenthe: prolander
Deze provincies richtten een gemeenschappelijke uitvoeringsdienst op; Prolander. De organisatie wordt bemenst door de oud-medewerkers van Dienst Landelijk Gebied.