‘Klein wonder’ redt de Eemsdelta

Structuurvisie verbindt economie, energie en natuur

‘Kijk’, wijst Jaap Siemons naar een paar meisjes die zich tot hun knieën in het Eemsslik wagen. ‘Daar moet stadsstrand van Delfzijl komen. Hier vlak voor ons, in dat ondiepe water, willen we de stroomsnelheid sterk verminderen. Krijgt de natuur weer een kans. En daar in de verte’, zegt de programmamanager Eemsdelta, ‘daar zie je de nieuwe kolencentrale aan de dijk.’

De monding van de Eems is niet alleen het noordoostelijke uiteinde van Nederland, maar ook een nieuw begin. Dankzij de talloze energiecentrales en de geplande windmolenparken moet het kwetsbare krimp- en aardbevingsgebied in de nabije toekomst uitgroeien tot ‘stopcontact van Nederland’. Maar bewoners, natuur en bedrijfsleven hielden elkaar in een houdgreep. Meer dan vijftig jaar kwam er daardoor geen nieuw bestemmingsplan voor het Delfzijlse industriepark Oosterhorn. Chemische bedrijven en energiecentrales die er graag hun vleugels wilden uitslaan, moesten soms zes, zeven jaar wachten op een vergunning. Als die er al kwam. Intussen werd er in het natuurgebied van de Eems-Dollard met z’n sterke getijdestroom ook amper geïnvesteerd.

Nu is er concreet zicht op verbetering. In de afgelopen april vastgestelde structuurvisie werden vijftien gewenste economische ontwikkelingen in het gebied gebundeld, variërend van de aanleg van een helikopterhaven tot die van windparken en energiekabels. Bij kritische stakeholders als de natuur- en milieuorganisaties, de landen tuinbouw en – niet in de laatste plaats - de bewoners is draagvlak. Ondertussen groeit de bedrijvigheid op Oosterhorn weer gestaag.

Hoe de vier hoofdpartners achter de visie (de provincie, twee gemeenten en het havenbedrijf Groningen Seaports) dat voor elkaar kregen is een klein wonder. Een taai wonder ook, wil Siemons vooraf wel kwijt. ‘Maar als je wilt weten hoe de nieuwe Omgevingswet straks in de praktijk gaat werken, moet je een dagje naar Groningen komen.’ Op verzoek stelde Siemons een programma samen waarin behalve het kwartet partners ook de twee meest rivaliserende stakeholders (natuurclubs en bedrijven) aan bod komen. ‘Na alle bevingsellende presenteren we graag eens goed nieuws uit Groningen.’

Jeukende handen
‘Toen ik hier in 2013 binnenkwam werd mij gezegd: dat is het moeilijkste dossier wat je voor de kiezen krijgt’, zegt de Delfzijlse wethouder IJzebrand Rijzebol (ruimtelijke ordening, CDA). ‘Het laatste bestemmingsplan voor industriegebied Oosterhorn stamde uit 1960 of zo.’ Hoe dat kon? ‘Er was hier nooit alert genoeg gereageerd op nieuwe regelgeving. Door negatieve adviezen van de commissie voor de m.e.r. liepen alle economische ontwikkelingen dood.’ Delfzijl werd gered door nieuwe wetgeving die een gemeente verplichtte elke tien jaar het bestemmingsplan te actualiseren. ‘Als je dat niet deed, mocht je geen leges meer heffen. Toen werd de druk op de gemeente ineens vele malen groter.’

Rijzebol had tien jaar in de Groningse Staten gezeten, met ruimtelijke ordening in zijn portefeuille. Zijn handen jeukten om de boel in Delfzijl vlot te trekken. ‘Ik heb er nog anderhalf jaar over gedaan om de rest van het college ervan te overtuigen dat de ouwe meuk aan plannen echt de prullenbak in kon. We dienden hier met een schone lei te beginnen. Vervolgens moest ik de provincie ervan overtuigen dat ze een structuurvisie voor dit gebied moesten schrijven, zodat wij op basis daarvan tot een bestemmingsplan konden komen. Toen die afspraak stond en ontwikkeling van ons plan vrijwel gelijk kon oplopen met de bredere visie, toen was het eerste ei meteen gelegd.’

Althans – in theorie. De wethouder staat de startbijeenkomst ‘bestemmingsplan Oosterhorn’ nog helder voor geest, in de bovenzaal van de nieuwe Zeevaartschool met uitzicht over de haven van Delfzijl en de Eems. ‘Tachtig deskundigen. De ene kwam van de provincie, van een gemeente, van natuurorganisaties, het bedrijfsleven… Hoe moesten tachtig deskundigen samen een plan schrijven? Ik dacht: dat gaat nooit gebeuren. Waar ben ik aan begonnen?’

Gelukkig had hij steun van zijn drie partners, met de provincie als regisseur van het proces. ‘We zijn eerst maar eens begonnen met een startdocument’, verklaart gedeputeerde Fleur Gräper-van Koolwijk (D66). ‘Wat is het precieze gebied dat onder de structuurvisie valt? Welke projecten nemen we mee? Er stonden er negentien klaar om te worden ontwikkeld. Daar zou je dus liefst een cumulatieve m.e.r. voor willen hebben, niet telkens eentje per apart project. Tegelijk waren we bezig met het opstellen van een nieuwe omgevingsvisie waarin we vijf provinciale opgaven hadden geformuleerd. Van die vijf raakten vier dit gebied.’

Muurvast
December 2015 zat het project muurvast. ‘Er waren zo veel belangen, zo veel projecten. Het paste gewoon niet’, zegt Gräper-van Koolwijk. De eerste oplossing kwam door prioriteiten te stellen. Ze vat het samen in een beeld: ‘We probeerden eerst stenen, kiezels, zand en water tegelijk in de pot te gooien. Dat werkte niet. In het uiteindelijke afwegingskader begonnen we met de keien en eindigden met het water. Dan bleek er in het gebied opeens veel meer te kunnen.’ De grootste kei was dat de structuurvisie m.e.r.-proof moest zijn, ‘zodat daarna ook de bestemmingsplannen verder konden. Dat kader was leidend. Daarna kwam de windopgave. En pas daarna de andere belangen.

Daardoor kregen we ineens een heel ander plaatje. Najaar 2016 was de puzzel klaar.’ Cruciaal bij het oplossen ervan, zegt programmamanager Siemons, was dat er voortdurend aan twee knoppen werd gedraaid. ‘Of je draait de ontwikkeling een tandje terug, of je past het beleid aan.’ Vanuit diverse economische scenario’s werden de gevolgen voor de Eemsdelta doorgerekend. Veel van de vijftien geselecteerde ontwikkelingen pasten binnen de maximale milieugebruiksruimte, maar op het gebied van geluid, omgevingsveiligheid, natuur en geur bleek de bandbreedte hier en daar toch te beperkt. Zo dreigt bij vier woningen vlak bij het nieuwe industrieterrein Eemshaven Zuid Oost de cumulatieve geluidsnorm van 65 decibel in de toekomst te worden te overschreden.

Omdat de nieuwe industrie van vitaal belang is voor de Eemsdelta wordt daar de milieugebruiksruimte iets opgerekt. Zo werd er op meer plekken geschoven en aan knoppen gedraaid. Stakeholders konden zich uiteindelijk in deze aanpak vinden, mits daar voor hen compenserende maatregelen tegenover stonden (zie kader). Het bleek een ingewikkeld en tijdrovend proces. Hoe immers tel je sterk uiteenlopende geluidseffecten als windmolens, fabriekslawaai en een helikopterluchthaven bij elkaar op? Dat was pionierswerk. En intussen moest er voortgang in het proces blijven om het vertrouwen van de kritische stakeholders en hun nog kritischer achterban niet te beschamen.

‘Gelukkig had ik een stok achter de deur’, zegt Gräper-van Koolwijk. ‘Het alternatief was een bestemmingsplan dat van rechtswege was afgekeurd en dus elke ontwikkeling tegenhield. Ook voor de natuur draaide dat uit op een ramp. De situatie in de Eems-Dollard is dusdanig dat snel geïnvesteerd moet worden, wil je voorkomen dat natuurbelangen nog verder afglijden. In het begin van het proces wilde iedereen op zijn terrein de volle 100 procent binnenhalen. Maar hoe langer de diverse partijen met elkaar omgingen, hoe beter ze doorkregen dat we allemaal water bij de wijn moesten doen. Uiteindelijk ziet iedereen maar 80 procent van de eigen ambities in de structuurvisie terug. Omdat die pijn gelijkelijk is verdeeld, is dat voor niemand een probleem.’ Een pre-toets van de structuurvisie door de Commissie voor de m.e.r. bracht geen onoverkomelijke obstakels aan het licht.

Heldere kaders
De voordelen van de nieuwe structuurvisie zijn legio. Na het taaie begin kan de Eemsdelta nu meters maken. ‘Er zijn heldere kaders’, zegt CDA-wethouder Sienot (ruimtelijke ordening) van Eemshaven. ‘Vroeger werd elke aanvraag apart beoordeeld. Nu kijken we naar de totale ruimte die centrales, windmolens en datacenters in dit gebied gezamenlijk kunnen krijgen. Die staat nu vast. Initiatiefnemers weten daardoor op voorhand: dit kan wel en dit kan niet. Of neem de windmolenproblematiek die hier ook speelt. Nu heb je goeie argumenten om aan de bewoners uit te leggen waarom de geplande uitbreiding toch binnen het plan past.’

In Delfzijl ligt er inmiddels ook al een positief advies van de m.e.r.-commissie over het nieuwe bestemmingsplan voor industriegebied Oosterhorn. Rijzebol: ‘Als dat wordt overgenomen, dan gaat hier de vlag uit. Dat is een mijlpaal voor Delfzijl. Er stonden bedrijven in de wachtstand, omdat ze niet wisten op grond waarvan vergund moest worden. Ze dreigden met vertrekken. Eentje heeft dat ook gedaan, een bedrijf van honderd hectare. Geen klein bier. Dat zal straks niet meer gebeuren.’ Zullen alle bedrijven zich houden aan de milieuregels en ook hun (vrijwillig uit te voeren) ambities op natuurterrein waarmaken?

‘Natuurlijk moet elk bedrijf zich aan de regels houden, maar bovenal is duurzaamheid een belangrijke pijler in onze license to operate’, verzekert directeur Frans Alting van de Samenwerkende Bedrijven Eemsdelta. Gedeputeerde Gräper-van Koolwijk: ‘Dat is een kwestie van handhaven en toezien. Als je A zegt, moet je wat mij betreft ook B doen. Dat kun je niet altijd vergunning-technisch afdwingen, soms is daar een zachtere hand voor nodig. Maar ook Groningen Seaports heeft zich aan de overeenkomst gecommitteerd. Daar staat de economie- en ecologieafspraak nadrukkelijk in. Nee, we zijn er nog lang niet. Maar we weten dankzij de structuurvisie nu in elk geval wát we moeten toetsen.’

Bedrijf betaalt broedeiland
Natuurorganisaties en het bedrijfsleven zaten aan tafel met de ruggen naar elkaar toe, zegt directeur Anneke Schäfer van de Natuur- en Milieufederatie Groningen (NMFG). ‘Dan kom je niet verder. Wij willen het beste voor de natuur, het milieu en het landschap in het gebied. En dat is niet bij de Raad van State een proces aangaan. Bij beide partijen ontstond de wil om samen op te trekken.’ Door de provincie georganiseerde Dialoogdagen versoepelden het proces: de natuurmensen werden rondgeleid bij de bedrijven, de chemische managers trokken de polder in. ‘Dan zie je over en weer waar je mee bezig bent.’ Schäfer raakte anderhalf jaar geleden bij het proces betrokken toen ze met Groningen Seaports en de Samenwerkende Bedrijven Eemsdelta (SBE) tot overeenstemming moest komen over een zogenaamde ‘ecologische plus’.

Schäfer: ‘Als nieuw bedrijf moet je hier aan allerlei regels voldoen; in die ecologische plus doe je op vrijwillige basis in gezamenlijk overleg nog iets extra’s.’ De praktijk is nog weerbarstig. ‘We hebben nu vier bedrijven bij ons op bezoek gehad. Met een van hen hebben we prima afspraken gemaakt over investeringen in een broedeiland. Ze hadden nog niet alle vergunningen rond. Als ze ons tegen zich hadden kregen, konden we hun werk stilleggen. Dan is de bereidheid om mee te werken natuurlijk groot. Van de andere drie bedrijven hebben we na hun bezoek aan ons niets meer vernomen.’ Van mogelijke sancties wil Schäfer nog niets weten. ‘Het is voor ons allemaal een leerproces. Blijkbaar is de verleiding die wij de bedrijven bieden nog niet groot genoeg.’

Groningse tips
Vier tips van gedeputeerde Fleur Gräper-van Koolwijk om tot een door partners en stakeholders gedragen structuurvisie te komen.
1. Benoem onafhankelijke voorzitter. ‘Als gedeputeerde voor ruimtelijke ordening had ik geen economisch of natuurbelang. Ik was onverdacht.’
2. Vermijd jargon. ‘Ik zat aan alle tafels, maar kon nergens de diepte ingaan, want die kennis bezat ik domweg niet. Daardoor kon ik heel goed belangen vertalen en overbrengen. Als je meegaat in het jargon, snappen andere partijen het niet meer.’
3. Durf publiekelijk te worstelen. ‘Dat heeft ons veel verder gebracht dan wanneer we getracht zouden hebben eerst alles binnenshuis op te lossen.’
4. Betrek Statenleden erbij. ‘Neem ze mee op pad door het gebied. Zij moeten zich mede verantwoordelijk gaan voelen, gaan beseffen dat je niet van tevoren weet waar je precies op uitkomt. Laat zien dat je als overheid niet overal grip op hebt, dat het ook kan mislukken.’