Handhaven in het luchtledige

Omgevingsdienst op zoek naar middelen en mandaat

De adviescommissie VTH kraakte het functioneren van omgevingsdiensten. Maar gemeentekoepel VNG is niet over alle voorstellen tot verbetering enthousiast. Hoe moet het verder met ons stelsel van vergunningverlening, toezicht en handhaving nu ‘zeer zorgwekkende stoffen’ moeilijk beheersbaar blijken en het wantrouwen van burgers groeit?

Vrijblijvend en gefragmenteerd. Een commissie onder leiding van Jozias van Aartsen velde afgelopen voorjaar een hard oordeel over het functioneren van omgevingsdiensten. Ze kunnen ‘hun rol niet invullen zoals de bedoeling is’. In een begeleidend interview met Binnenlands Bestuur deed Van Aartsen er een schep bovenop: ‘Wat we hebben gevonden, heeft ons verbaasd en verontrust. Het deed de alarmbellen rinkelen.’ Twintig jaar na de cafébrand in Volendam en de Enschedese vuurwerkramp lijken burgers nauwelijks beter tegen gezondheidsbedreigende incidenten beschermd.

De omgevingsdiensten gingen vanaf 2012 van start als uitvloeisel van de commissie- Mans, die zich in 2008 al eens over het gebrekkige VTH-stelsel had gebogen. Met de adviezen van Mans was, afgezien van de oprichting van de nieuwe diensten, weinig gedaan. ‘Het systematisch vastleggen van incidenten gebeurt niet’, sprak Van Aartsen in datzelfde BB-interview. ‘Dus weten de diensten vaak van elkaar niet wat ze doen, wat de bevindingen zijn bij incidenten en hoe daar in bredere zin van te leren valt. Dat’, sprak hij koeltjes, ‘heeft ons enigszins verbijsterd.’

Zijn commissie kwam met tien maatregelen om kennis, capaciteit en doorzettingsmacht van de 29 omgevingsdiensten (een paar te veel, vond Van Aartsen) te verbeteren. Ze moesten een minimale omvang krijgen, meer budget en een sterkere onafhankelijkheid ten opzichte van hun opdrachtgevende gemeenten en provincies. Van Aartsens maatregelen werden deze zomer door de omgevingsdiensten zelf in hun gepresenteerde Impulsprogramma VTH-stelsel 2030 omarmd.

Maar de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) ziet sommige voorstellen minder zitten. Met name de landelijke normen over minimale omvang en budget die gemeenten als voornaamste geldschieters van omgevingsdiensten opgelegd zouden krijgen, zijn tegen het zere been. In tijden van financiële krapte zet dat de gemeentelijke begroting extra onder druk. Maar het eventuele wegvallen van de norm slaat de bodem uit Van Aartsens plan. Hoe moet het dan wél verder met ons VTH-stelsel?

Diversiteit

Voor Loes de Maat, directeur van de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied, kwam de kritiek van Van Aartsen niet onverwacht. ‘In termen van organisatieontwikkeling zijn de omgevingsdiensten pas zes, zeven jaar oud. We moeten het stelsel en de organisatie van ons werk robuuster maken.’ Dat is niet voor alle diensten even makkelijk. Er is, erkent ze, een ‘enorme diversiteit, bijvoorbeeld in omvang maar ook in mandaat en daarmee onafhankelijkheid’. De Maat: ‘Van Aartsen raadt aan om elke dienst hetzelfde basistakenpakket te geven. Ik fronste mijn wenkbrauwen: is dat ergens nog niet op orde, dan? Nou, bij zes omgevingsdiensten blijken de basistaken acht jaar na oprichting nog steeds niet overgedragen, terwijl dat wel wettelijk zo is voorgeschreven. Ook het mandaat verschilt. Ik voel me vrij om eigenstandig besluiten te nemen over de taken die wij uitvoeren namens onze opdrachtgevers, maar dat is niet vanzelfsprekend voor alle diensten.’

Pieter-Jan van Zanten, directeur van omgevingsdienst IJsselland en voorzitter van Omgevingsdienst NL, de landelijke vereniging van de diensten, oppert dat een eerste oplossing zou kunnen zijn om de kleinere broeders onder de omgevingsdiensten te laten fuseren. ‘Zeker bij diensten die toch al intensief samenwerken. Een bepaalde kritische massa maakt het halen van kwaliteit makkelijker. In Gelderland heb je nu zeven diensten. Daar zijn, weet ik, bewegingen om samen te gaan.’

Een grotere dienst zou, in theorie, ook sterker kunnen staan tegenover zijn opdrachtgevers: provincies en vooral gemeenten. Was Van Zanten wat dat betreft niet teleurgesteld in de reactie van de VNG? ‘Nee, hoor. De meeste gemeenten zeggen tussen de regels door ook dat de kwaliteit van de diensten omhoog moet. Maar ze willen dat niet in de vorm van gedecentraliseerde rijksdiensten. Ik heb wethouders horen zeggen: “Straks gaat het rijk via normfinanciering bepalen wat wij moeten betalen, wat het basistakenpakket is en welk mandaat wij moeten geven. Ik mag als gemeente tekenen bij het kruisje, maar ben wel verantwoordelijk voor de hele dienst.”’ De Maat: ‘Gemeenten moeten de jeugdzorg afwegen tegen hun ruimtelijke inrichting en het budget voor ons. Daar knelt het.’

Ongewenst kind

Het plaatst omgevingsdiensten in een lastige positie, erkent Van Zanten. ‘Ze waren in de meeste regio’s een opgelegde regeling en hebben nog steeds met die erfenis te dealen. Ze zijn een ongewenst kind dat nu in sommige regio’s nog hard moet werken om een gewaardeerd kind te worden. Je komt gemeenten tegen die nog steeds denken: het was verrekte makkelijk toen ik die drie ambtenaren zélf in huis had. Dat sentiment moeten we snel voorbij.’ Volgens De Maat is het probleem onlangs ‘heel helder neergelegd’ bij het ministerie van I&W en het IPO. ‘Spreek de betreffende besturen aan daar waar afspraken over overdracht van taken niet worden nageleefd. Het is echt zorgelijk.’

In één moeite kon De Maat bij I&W nog eens een pleidooi houden voor meer budget om de broodnodige investeringen te kunnen doen in datakwaliteit en landelijk uniforme registratie. De data die omgevingsdiensten van gemeenten en provincies erfden was soms ronduit ‘bagger’, zegt Van Zanten. ‘Of analoog’, vult De Maat aan. ‘Soms stuiten we op een overtreding die teruggrijpt op een vergunning van 21 jaar geleden. Dat komt voor de buitenwereld vreemd over, maar vínd die vergunning nog maar eens. Die is dan in een doos vol papier overgekomen. Dat is de realiteit waar wij in zitten.’

Ook rond de invoering van de Omgevingswet is extra geld hard nodig. Volgens Van Zanten zijn de omgevingsdiensten er op zich klaar voor, ‘maar we moeten wel flink veranderen. We zullen meer toezicht moeten gaan houden of wat een bedrijf meldt wel klopt. En je merkt dat onze milieukennis nu veel breder nodig is voor het milieudeel van omgevingsvisies en omgevingsplannen. Je wordt van vergunningverlener en toezichthouder ook adviseur. Daar moeten we toe in staat worden gesteld, in de vorm van opleiding, mandaat én financiering. Niet alle omgevingsdiensten hebben daarvoor voldoende middelen.’

Misverstand

Enkele omgevingsdiensten sloegen onlangs bij Binnenlands Bestuur alarm over de toetsing van de Wet natuurbescherming. Die valt – in tegenstelling tot de Wet milieubeheer – niet altijd onder verantwoordelijkheid van de omgevingsdienst, maar onder die van de provincie.

Een bron van misverstand, blijkt. Een boer die voor zijn nieuwe stal een milieuvergunning van de omgevingsdienst heeft gekregen, moet daarna een extra rondje maken langs de provincie. Dat gebeurt niet altijd en dan is het leed voor de natuur vaak al geschied. Ook Van Zanten hoort dat het bij zijn eigen dienst in Overijssel ‘weleens’ verkeerd gaat, net als in andere provincies. ‘Maar ik vang geen signalen op van grootschalige misstanden.’ Volgens hem moet de omgevingsdienst bij de aanvraag van de milieuvergunning direct doorverwijzen naar de provincie voor het natuurdeel. ‘Zeker bij een agrarisch bedrijf ga ik ervan uit dat onze vergunningverleners daar scherp op zijn. In Nederland hebben we het redelijk gesegmenteerd georganiseerd, maar die segmenten moeten als één overheid de samenleving bedienen. Achter de schermen vraagt dat veel inspanning en afstemming.’

Soms gaat het mis, bijvoorbeeld door vaagheden in de stelselverantwoordelijkheid. Het rijk wil dat er vanwege de gezondheidsrisico’s op lange termijn beter wordt gehandhaafd op asbest en legt dat als basistaak bij de omgevingsdiensten. Maar als die uitrekenen wat dat kost, weigeren gemeenten nogal eens om de rekening te betalen. Niet gek, want tenslotte was het hun prioriteit niet en dan zou het afgaan van wat wél hun prioriteiten zijn. Zo dwingen ze de OD’s om er net zo weinig aan te doen als zij. Wie ergens meer van wil, vinden de omgevingsdiensten, zou daarvoor ook meer moeten betalen.

Daarbij zweeft het toezicht op de omgevingsdiensten een beetje in het luchtledige. Van Zanten: ‘Wie is daarvoor verantwoordelijk: is dat nou de provincie via de gemeente? Of het rijk via de wet? Beide, is ons gevoel, ontkennen dat een beetje. Van Aartsen heeft het voorstel gedaan om dat bij de Inspectie Leefomgeving en Transport neer te leggen. Maar dat is een samenwerkingspartner van ons op het gebied van transport van gevaarlijke stoffen. Het toezicht op het financiële deel ligt nu al bij BZK. Het zou wat ons betreft logisch zijn ook het inhoudelijke deel bij Binnenlandse Zaken neer te leggen.’

Geurbeleid

Ook op uitvoerend niveau valt in de samenwerking tussen omgevingsdiensten en overheden nog veel te verbeteren. ‘Neem een thema als geur’, oppert De Maat. ‘Daar komen bij ons in het Noordzeekanaalgebied de meeste overlastmeldingen over binnen. Dan organiseren wij een omgevingstafel en blijkt er dat er maar één gemeente is met een specifiek geurbeleid. De rest heeft dat niet. Daar kunnen wij als omgevingsdienst niet anders dan de landelijke geurnormen hanteren, waar lokaal weinig kracht van uitgaat. Dan begrijpen de burgers natuurlijk niet waarom ze wél geregeld geuroverlast ervaren, terwijl het bedrijf volgens de autoriteiten keurig binnen de normen blijft.’

Bij de categorie ‘zeer zorgwekkende stoffen’ blijft het rijk in gebreke. ‘Die stoffen vormen echt een hoofdpijndossier voor de omgevingsdiensten’, aldus Van Zanten. ‘Er staan bijna 1.500 stoffen op de lijst. Bijna elke dag komen er stoffen bij en gaan er andere af. Van een heleboel zijn de eigenschappen onvoldoende bekend, een normering wordt daarmee nog moeilijker.’ Het rijk moet met die normering komen, en snel. ’We kunnen niet eerst vijf jaar op een norm studeren voor we die doorvertalen in vergunningen. Dat duurt allemaal veel te lang. Emoties in de samenleving lopen over dit soort onderwerpen hoog op. Aan ons als omgevingsdiensten de taak om met feiten en cijfers te proberen enige rust te brengen. Je zou eigenlijk moeten zeggen: zolang er geen geldende norm is, moet je de zeer zorgwekkende stoffen gewoon verbieden. Dat is dan maar helder.’

Van Zanten rakelt een ander gevoelig dossier op: de asfaltcentrales. ‘Daar zie ik een nieuw fenomeen de kop opsteken. Als je kijkt naar de immissie, naar wat bewoners aan stoffen inademen, dan zegt de GGD: dat is op grond van onze normen niet slecht voor de gezondheid. Maar de burger die onder de pijp van een asfaltcentrale woont, vertrouwt de GGD-cijfers voor geen meter. Dat is een nieuw fenomeen waar we als samenleving mee te maken hebben: dat normen ter discussie worden gesteld en dat begrijpen wij heel goed.’

De Maat: ‘Je kunt als bedrijf aan een milieunorm voldoen en toch een schadelijk gezondheidseffect veroorzaken. Milieunormen zijn gemiddelden, terwijl je bij zware industrie vaak een enorme cumulatie op een klein gebied ziet. Onze normen zijn niet ingericht op cumulatie. En het betreft vaak ook jaargemiddelden, waardoor pieken in de uitstoot, bijvoorbeeld door een ongewoon voorval, worden afgevlakt. Milieunormen voldoen dus niet voor een gezonde leefomgeving. Dat gat zullen we met de beleidsmakers moeten dichten.’

Urgentie

Volop werk aan de winkel, dus. Hoe zorgen ze ervoor dat het deze keer wel tot een beter functionerend VTH-stelsel leidt? De Maat: ‘We zijn als omgevingsdiensten opgericht na de cafébrand van Volendam en de vuurwerkramp van Enschede. Om kennis te bundelen, op afstand van de politiek. De urgentie van ons werk is door de klimaatopgave en de stikstofproblematiek alleen maar groter geworden. De kracht van het rapport van Van Aartsen zit in de samenhang van de tien aanbevelingen. Het is niet alleen dat geld of dat mandaat – het is de combinatie van de tien die maakt dat het gaat werken. Met een of twee komen we er niet. Dan hebben we over tien jaar een nieuwe commissie nodig.’