Samen van het gas af

De aanpak om wijken van het gas af te krijgen is vaak nog sterk versnipperd van karakter. Hoe kunnen gemeenten alle betrokken (en sterk uiteenlopende) partijen beter op één lijn krijgen? Welke nieuwe instrumenten zijn daarvoor nodig en wat betekent het voor de rol van gemeenten? Adriaan Slob en Devin Diran deden er namens TNO onderzoek naar. In dit essay lichten ze hun bevindingen toe over een betere kennisdeling bij de energietransitie.

Het klimaatvraagstuk noopt tot een grote reductie van de CO2-uitstoot. Om aan de klimaatdoelen te voldoen, zal het energiesysteem klimaatneutraal moeten worden, gebaseerd op duurzame energiebronnen met nieuwe infrastructuren, energieopslag en conversie van energiedragers. Dit energiesysteem zal nauw vervlochten raken met toepassingen in industrie, in gebouwde omgeving en in mobiliteit en logistiek. Dat vraagt niet alleen om grote technische ingrepen maar ook om sociale en institutionele veranderingen, waarin rollen opnieuw moeten worden ingevuld. De besluitvorming die nodig is om een klimaatneutraal energiesysteem te realiseren zal, in analogie met het systeem zelf, veel meer decentraal van karakter worden.

Waar in het verleden de overheid een prominente rol had, krijgen nu veel meer partijen een rol in de besluitvorming, zoals netbeheerders, woningbouwcorporaties, bewoners, mobiliteitsaanbieders en -gebruikers, en de industrie. Gemeenten wordt een belang rijke rol toebedacht in het realiseren van een klimaatneutraal energiesysteem – maar welke?

In dit artikel essay willen we deze vraag beantwoorden aan de hand van twee lokale besluitvormingstrajecten over de energietransitie. In Rotterdam wil de gemeente een groter aandeel zonne-energie in een wijk realiseren en in Den Haag wil de gemeente een duurzaam en innovatief warmtenet in een nieuwbouw wijk aanleggen. We kijken naar de partijen die hierbij betrokken zijn, hun besluitvormingsprocessen, de kennis die hiervoor nodig is, en naar de afhankelijkheden tussen de besluiten. Ten slotte formuleren we aanbevelingen om de coördinatie van de besluitvorming en kennisuitwisseling tussen de betrokken partijen te verbeteren.

Afzonderlijke besluiten

Besluitvorming over een lokaal klimaatneutraal energiesysteem wordt vormgegeven door afzonderlijke besluiten van de betrokken partijen. Zo gaan netwerkbeheerders over de energie-infrastructuur en moeten zij besluiten tot netverzwaring als er bijvoorbeeld veel duurzame energiebronnen worden aangesloten. Bewoners kunnen besluiten zonnepanelen op hun dak te leggen. Een lokale windcoöperatie of een bedrijf kan een windturbine plaatsen. Ieder heeft een eigen besluitvormingsproces met specifieke termijnen tot de realisatie. Een besluit tot netverzwaring door een netbeheerder kost meer tijd dan een bewoner nodig heeft om te besluiten zonnepanelen op zijn dak te leggen.

Omdat de afzonderlijke besluiten moeten optellen tot een klimaatneutraal energiesysteem, vraagt dit dus om coördinatie en onderlinge afstemming. Daarnaast moet informatie over het tempo van realisatie van duurzame bronnen en de ontwikkeling van de energievraag actief worden verzameld, onder meer door beschikbare kennis te delen. Ter illustratie, in de casus over zonne-energie in de Rotterdamse wijk beschikken de betrokken partijen over een groot oppervlak voor pv-panelen op de daken van hun gebouwen. Door de gezamenlijke aanpak van gebouwbeheerders en net beheerder wordt informatie gedeeld en kunnen hun afzonderlijke besluiten op elkaar aansluiten. De netbeheerder kan op tijd besluiten tot netverzwaring over te gaan, waardoor – in theorie – vervolgens een groot potentieel aan zonne-energie kan worden ontgonnen.

Afstemming

Uit de analyse van de Rotterdamse casus blijkt dat vooral de afstemming tussen netverzwaring enerzijds en individuele (of collectieve) besluiten over plaatsing van duurzame energiebronnen anderzijds kan leiden tot vertragingen. Netverzwaring vereist een relatief langdurig besluitvormingsproces. De interne besluitvorming van de netbeheerder op wijkniveau vergt een termijn van circa een tot drie jaar, en besluiten over netverzwaring in de hogere netvlakken ongeveer drie tot zeven jaar. Besluiten over het plaatsen van duurzame energiebronnen door burgers, collectieven, of bedrijven kunnen veel sneller worden genomen.

Maar als de faciliterende infrastructuur niet tijdig gereed is, leidt dit tot vertraging. Hierdoor kan netverzwaring een beperkende factor worden voor de energietransitie. In de huidige situatie volgt de besluitvorming over net verzwaring de initiatieven van investeerders in elektrificatieprojecten. Als de energietransitie sneller moet verlopen zullen net beheerders veel meer een proactieve strategie moeten volgen door eerder te anticiperen op de toekomstige elektriciteitsvraag. Ze zullen dan onder meer mogelijkheden moeten krijgen om voor- investeringen te doen, hetgeen het belang van een actuele en goede informatie voorziening des te belangrijker maakt.

Keuze

Een ander voorbeeld dat vraagt om zorgvuldige afstemming komt uit de Haagse casus. De gemeente moet voor de nieuwbouwwijk een wijkenergieplan opstellen. De realisatie van het plan ligt voor een groot deel bij de vastgoedontwikkelaars die het vastgoed ontwikkelen en opleveren aan de klanten. De plannen van de vastgoedontwikkelaars zijn echter al veel verder gevorderd dan het wijkenergieplan.

Netbeheerders moeten veel proactiever worden

In het wijkenergieplan wil de gemeente een keuze vastleggen voor een duurzaam collectief warmtesysteem, waarin onder andere geothermie een rol speelt. Maar in de plannen van de vastgoedontwikkelaars wordt voor individuele duurzame warmte-oplossingen gekozen, zoals WKK-systemen of all-electric. Deze keuze belemmert het collectieve alternatief dat een lagere CO2-emissie heeft. Anderzijds zorgt de all-electric keuze voor een directe toename van de elektriciteitsvraag, waardoor de netbeheerder netverzwaring zal moeten overwegen.

Ingrepen in het energiesysteem hebben een ruimtelijke impact die verder reikt dan de grens van de wijk of gemeente. Zo kan duurzame elektriciteitsopwekking effecten hebben op het grotere netwerk, waardoor de effecten zich regionaal kunnen uitstrekken. Grootschalige warmtenetten verbinden wijken en soms ook steden. Dit betekent onder meer dat de plannen van de ene wijk die van de andere beïnvloeden of effecten kunnen hebben op de plannen van een naburige gemeente.

Geothermie

In de Haagse casus wordt warmtelevering door geothermie overwogen. Deze levert niet alleen lage temperatuurwarmte voor de nieuwbouw, maar ook warmte van hogere temperatuur. Deze zou bij uitstek geschikt zijn voor naburige vooroorlogse woonwijken. Dit betekent dat de impact van het duurzame warmtesysteem de grens van de wijk overstijgt, en het wijkenergieplan afgestemd moet worden op de energieplannen van de naburige wijken. Besluiten over een nieuw energiesysteem op het niveau van een gemeente of wijk kunnen dus gevolgen hebben voor aangrenzende gebieden. Dit kan beperkingen opleveren voor de aangrenzende gebieden, maar ook nieuwe mogelijkheden openen, omdat er meegelift kan worden op de plannen van anderen. Dit betekent dat de plannen op wijk- of gemeenteniveau zo goed mogelijk op elkaar moeten worden afgestemd. In de praktijk gebeurt dit niet of nauwelijks.

Voor de voorbereiding van de verschillende besluiten is kennis nodig. Uit het onderzoek blijkt dat de bij de energietransitie betrokken partijen zelfs de kennis voor eigen besluiten nog niet op orde hebben. Daarnaast blijkt dat de kennis waar ze afzonderlijk over beschikken niet optimaal met elkaar te worden uitgewisseld, terwijl die soms ook relevant is voor de besluitvorming van anderen. Ook bestaat er geen inzicht in welke kennis de ander nodig heeft voor de besluiten.

Juist omdat het hier gaat om een besluiten die gezamenlijk moeten leiden tot een klimaatneutraal energie systeem, zou de kennis beter op elkaar moeten aansluiten. Voor een onderling afgestemd en gedragen besluit, zullen de betrokken partijen toegang moeten hebben tot elkaars kennis, bij voorkeur via een gedeelde kennisbasis.

Gefragmenteerd

Uit een TNO-studie naar de informatievoorziening voor transitievisies warmte en de wijkuitvoeringsplannen blijkt dat de daarvoor benodigde kennis bij lokale overheden en andere actoren in de gebouwde omgeving gefragmenteerd aanwezig is. Er bestaat weinig coördinatie tussen belanghebbenden, steden, regio’s en landen. Uit de praktijkcases blijkt een sterke behoefte aan een valide, actuele en betrouwbare kennisbasis die als fundament kan dienen voor onderling afgestemde besluiten in de energietransitie. Deze behoefte is er niet alleen vanuit afstemming van besluiten, maar ook vanuit het kennis management.

Door frequente personele wisselingen in de organisatie kan belangrijke kennis voor de besluitvorming verloren gaan als deze niet goed is vastgelegd in een kennisbasis. Om een betere afstemming van besluiten te stimuleren, bevelen wij aan om samenwerking als één van de doelstellingen in de gemeentelijke klimaatvisie of -ambitie op te nemen. Onderlinge afhankelijkheden in de tijd en ruimte moeten daarin beter zichtbaar worden gemaakt. Dit draagt bij aan een beter begrip van elkaars rollen, posities en (on)mogelijkheden. Tevens wordt zo duidelijk gemaakt waar betrokken partijen elkaar kunnen ondersteunen en waar afzonderlijke en gezamenlijke uitdagingen liggen. Met dit inzicht kan de samenwerking effectiever en concreter worden vormgegeven.

Partijen moeten toegang krijgen tot elkaars kennis’

Ten tweede stellen wij voor om een coördinator aan te stellen die specifiek de besluiten van de afzonderlijke partijen benoemt en de onderlinge aansluiting coördineert. Deze coördinator kan van één van de betrokken actoren afkomstig zijn, bijvoorbeeld van de gemeente. Aangezien de gemeente het overkoepelende belang van alle actoren moet dienen en lokale doelen heeft geformuleerd voor klimaat, ligt dit het meest voor de hand.

Geheugen

Ten slotte bevelen wij aan om een kennis regisseur aan te wijzen, die zorgt dat benodigde kennis voor het besluitvorming straject wordt verzameld en gedeeld. Daarbij wordt toegewerkt naar een gezamenlijk kennissysteem (de kennisbasis) die de besluitvorming ondersteunt en het ‘geheugen’ vormt voor de besluitvormingstrajecten. De kennisregisseur bouwt een kennisnetwerk op met verschillende lokale kennisdragers (zoals kennisinstellingen, het hbo, universiteiten en adviesbureaus) en met betrokken besluitvormende organisaties. Deze rol zou breed en interdisciplinair moeten worden ingevuld, zodat alle relevante kennis beschikbaar wordt gemaakt.

De voordelen van een dergelijke aanpak zijn evident. Er komt continuïteit en consistentie in de kennisopbouw en -uitwisseling. Er ontstaat meer vertrouwen in, en herkenbaarheid van de kennis bij alle actoren. Kennisuitwisseling wordt gestructureerd onderdeel van de activiteiten van de actoren. De afstemming tussen parallelle programma’s en projecten wordt gestimuleerd. Het integraal en structureel kunnen vormgeven van het proces richting opschaling en versnelling.