Essay: Samen de ruimte ordenen

Hoe zorgen we dat in ons land woningen, natuur, landbouw, energievoorziening en economie een eigen plek krijgen en houden we tegelijkertijd steden en platteland leefbaar? Die puzzel kan niemand alleen leggen en vraagt om samenwerking tussen rijk en provincies, stelt trainee Risa Smit van de provincie Noord-Holland. Waarom stelt het rijk dan de Nota Ruimte vast, nog voordat de provinciale ruimtelijke voorstellen klaar zijn?

Spannend

We staan aan de lat voor diverse grote, zeer complexe ruimtelijke opgaven. Er is een tekort aan woningen, een teveel aan stikstof, een schaarste aan zoetwater en daar komt ook nog eens een vol energienet bij. Dat vraagt om structurele verandering met constructieve samenwerking tussen overheden en lef van alle betrokkenen. En dat is spannend. Want hoe doen we dat en waar wordt op geprioriteerd?

Rode draden

In deze context ben ik in januari 2024 gestart met mijn derde en tevens laatste trainee-opdracht bij de provincie Noord-Holland. Vanuit de ongeoefende blik heb ik alle provinciale ruimtelijke voorstellen geanalyseerd en de bevindingen gedeeld met betrokkenen van het rijk, de provincies en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Juist die visie van buiten de bubbel op het vakgebied bleek een mooie opening voor constructieve gesprekken. De voorstellen bevatten fundamentele
rode draden, dieperliggend dan slechts het verschil in vorm en aantal pagina’s – variërend van 12 in Groningen tot 108 in Noord-Holland. Ik ga in op een selectie.

Startpakket

Daarvoor kort wat achtergrondinformatie. De ruimtelijke voorstellen komen voort uit het Provinciaal Startpakket Fysieke Leefomgeving, dat het ministerie van Binnenlandse Zaken op 12 december 2022 in het leven heeft geroepen. Dit startpakket roept provincies op om een ruimtelijk voorstel te maken op basis van drie perspectieven: 1) landbouw en natuur, 2) ordenende netwerken voor energie en (circulaire) economie, 3) leefbare steden en regio’s.

Vervolgens zou het rijk nationaal ruimtelijk beleid vervatten in een Nota Ruimte.

Essentiële keuzes

Voor alle drie perspectieven zijn water en bodem sturend. De ruimtelijke voorstellen vormen de bouwstenen voor essentiële keuzes voor de ruimtelijke inpassing van grote opgaven. Rijk en provincies zouden afspraken maken om de noodzakelijke veranderingen te faciliteren in ruimtelijke arrangementen. Vervolgens zou het rijk nationaal ruimtelijk beleid vervatten in een Nota Ruimte.

Afhankelijkheid

Uit het startpakket blijkt dat provincies voor dezelfde grote uitdagingen staan en daarmee een overkoepelend, gemeenschappelijk belang delen. Opvallend genoeg pakken provincies de gemeenschappelijke opgaven niet gezamenlijk op. Een voorbeeld is de energieopgave. Nederland heeft een nationale elektriciteitsbeheerder, waardoor er een onderlinge afhankelijkheid tussen provincies bestaat. Desondanks lijken provincies deze uitdaging niet gezamenlijk aan te pakken in hun plannen. Sommige voorstellen ambiëren zelfs het bevorderen van zelfstandigheid en onafhankelijkheid.

Water en bodem

Hetzelfde geldt voor het thema ‘water en bodem sturend’. De weersextremen als gevolg van klimaatverandering zorgen voor nieuwe condities van enerzijds verzilting en anderzijds overtollig water. Hoe zorgen we dat de dijken stevig genoeg zijn? Hoe zorgen we dat het water goed opgevangen, opgeslagen en afgevoerd kan worden? En, hoe zorgen we dat het water naar eerlijkheid en behoefte verdeeld wordt?
 

De vraag is of de ingezette provinciale koersen realistisch en effectief zijn.

Randvoorwaarde

De ruimtelijke voorstellen zien water en bodem sturend als randvoorwaarde om de grote opgaven uit de drie perspectieven uit het startpakket uit te voeren. De provinciale aanpakken van deze opgave lijkt met name rekening te houden met de individuele provinciale problematiek, hoe overlappend en provincie-overstijgend deze ook zijn. De vraag is of de ingezette provinciale koersen realistisch en effectief zijn. Er ligt een belangrijke rol voor het rijk om in gezamenlijkheid de koers te bepalen.

Maatwerk

Voor een provincie is het namelijk logisch om te focussen op haar eigen, provinciale problemen. De effectieve uitvoering van de gemeenschappelijke opgaven hangt immers af van factoren die per provincie verschillen, zoals geografische ligging aan landsgrenzen of water, grondsoort, of de verhouding stedelijk-landelijk gebied. Om tot effectieve uitvoering te komen, is daarom maatwerk nodig.

Afhankelijkheid

Kijken we, opnieuw, naar de energieopgave en dan met name de energieverdeling, dan zien we een sterke afhankelijkheid van verschillende factoren. Zo heeft de ene provincie een grotere woonopgave en daaruit volgende woondealafspraken dan een andere. Ook zijn er provincies met belangrijke economische clusters die nationale voordelen met zich meebrengen, zoals datacenters, grote winstgevende bedrijven zoals ASML en Tata Steel, of de internationale hub Schiphol, terwijl andere provincies niet de lasten dragen maar wel de lusten ontvangen. Bij de verdeling van energie moet rekening gehouden worden met deze diversiteit aan factoren. Dat vereist maatwerk, met keuzes die elke provincie globaal en in onderlinge samenhang moet maken.

Het gevolg is dat regio’s buiten de economische kerngebieden steeds meer zijn verschraald

Verschraald

In maart 2023 is het rapport Elke Regio Telt! gepubliceerd. Dit rapport omschrijft de onwenselijke verschillen die zijn ontstaan tussen regio’s; lange tijd is ingezet op het sterker maken van regio’s die al sterk waren, de zogenaamde economische kerngebieden. Deze gebieden liggen met name in de Randstad en rond Eindhoven. Het gevolg is dat regio’s buiten de economische kerngebieden steeds meer zijn verschraald: jonge mensen vertrekken, voorzieningen verdwijnen en mobiliteit heeft minder prioriteit. Deze ontwikkeling gaat ten koste van de economische leefbaarheid van deze steden en dorpen, constateert het rapport.

Sterke wens

Elke Regio Telt! heeft veel politieke aandacht gekregen en is in menig provinciaal coalitieakkoord en landelijk verkiezingsprogramma aangehaald afgelopen jaar, onder het thema ‘brede welvaart’. Ook in het startpakket klinkt het rapport door, met name in perspectief 3: leefbare steden en regio’s. Er heerst daarmee een sterke wens om in te zetten op brede welvaart en met die wens in het achterhoofd heb ik naar de ruimtelijke voorstellen gekeken.

Niet consequent

Wat mij opvalt is dat deze wens niet altijd consequent wordt vertaald in de toewijzing van grote opgaven. Neem bijvoorbeeld de toewijzing van woningbouwaantallen in de woondeals. Zuid-Holland, als economisch kerngebied bij uitstek, heeft een opgave van 247.896 woningen, terwijl Drenthe slechts een opgave van 13.864 woningen heeft. Deze verdeling lijkt logisch gezien de grotere vraag naar woningen in een economisch kerngebied zoals Zuid-Holland. Echter, de uitvoering van de woondeals omvat ook het realiseren van voorzieningen en werklocaties, en het versterken van het mobiliteitsnetwerk. Hierdoor rijst de vraag of de ingezette koers niet juist het bestaande patroon in stand houdt: het verder versterken van economisch sterke gebieden ten koste van andere gebieden.

Moeten we zo’n gebied wel vol bouwen?

Dichtbevolkt

En is het wel wenselijk om zo veel te bouwen in een gebied zoals Zuid-Holland? De ruimtelijke voorstellen laten zien dat het steeds verder uitbreiden van dichtbevolkt stedelijk gebied ten koste gaat van de groene leefbaarheid van de gebieden. Met name wanneer we kijken naar de balans tussen groene leefbaarheid en een gezonde leefomgeving, de toenemende mobiliteitsdruk en de verdichting binnen stedelijke gebieden. Het is daarom niet geheel onverwacht dat de provincie Zuid-Holland in haar ruimtelijk voorstel heeft aangegeven te focussen op selectieve groei binnen de reeds gereserveerde ruimte. Ditzelfde argument is van toepassing op Drenthe, waar momenteel een hoge mate van groene leefbaarheid heerst. Moeten we zo’n gebied wel vol bouwen?

Evenwichtige balans

Er bestaat dus een voortdurende afweging tussen het behoud van groene leefbaarheid en het stimuleren van economische leefbaarheid. Om zowel de ambities van Elke Regio Telt! als die van de woondeals effectief te realiseren, is het van belang een evenwichtige balans te vinden in de vertaling van beide opgaven.

Leidraad

De ruimtelijke voorstellen en uiteindelijke Nota Ruimte bieden de leidraad voor de aanpak van de urgente ruimtelijke opgaven en die urgentie maakt het tijdspad krap. Op gemeentelijk niveau zetten provincies in op initiatieven als het Ontwikkelperspectief Noord-Holland Noord en een regio­gerichte invulling zoals in Gelderland en Limburg. Toch blijft het een uitdaging om elke bestuurlijke partner goed mee te nemen en tegelijkertijd snelheid te behouden. 
 

In de tussentijd is het rijk al gestart met het schrijven van ruimtelijke arrangementen en de Nota Ruimte

Te vroeg

Ook op rijksniveau is deze uitdaging aanwezig. Volgens het oorspronkelijke tijdspad zouden de Nota Ruimte en het ruimtelijk arrangement voortvloeien uit 
de input van de ruimtelijke voorstellen. De oorspronkelijke inleverdatum van de ruimtelijke voorstellen is verplaatst van ­oktober 2023 naar december 2023, maar ook deze datum bleek voor sommige ­provincies nog te vroeg. In de tussentijd is het rijk al gestart met het schrijven van ruimtelijke arrangementen en de Nota Ruimte. Daarmee blijft de snelheid behouden, maar ik vraag me af waarom niemand ervoor zorgt dat het rijk de gebiedsgerichte input van de ruimtelijke voorstellen van de provincies, zoals afgesproken, meeneemt in het vervolgproces.

Tendens

Dat processen anders lopen dan vooraf afgesproken, lijkt een tendens, die bovendien spanning veroorzaakt. Soortgelijke trajecten hebben namelijk uitgewezen dat afwijken van het afgesproken proces invloed heeft op de onderlinge verhoudingen. Zo kondigde het rijk begin 2023 aan om klimaatgelden voor gemeenten en provincies beschikbaar te stellen naar aanleiding van het concept Provinciale Programma’s Landelijk Gebied. Tot op heden zijn deze nog niet uitbetaald, terwijl provincies er wel op rekenden in ­beleid en uitvoering. Parallel hieraan is er een uitkoopregeling ingesteld voor agrariërs die bereid zijn vrijwillig te stoppen met hun bedrijvigheid. Ook deze regeling is nog niet afgehandeld. 

Sleutelfactor

Zoals eerder benadrukt, is samenwerking essentieel voor een goed functionerende aanpak. Afwijken van een afgesproken tijdlijn en voorwaarden leidt ertoe dat partners scherper vasthouden aan het afgesproken proces, en zijn niet bevorderlijk zijn voor de onderlinge verhoudingen. Dit geldt niet alleen voor de genoemde voorbeelden, maar ook voor de noodzaak tot uitstel van de ­inleverdatum die eerder is genoemd. Mijns inziens is goede onderlinge communicatie een sleutelfactor. Een formele reactie vanuit het rijk op de ruimtelijke voorstellen – een reactie die nu is uitgebleven - zou op haar beurt een waardevolle bijdrage zijn aan het proces. Het blijft een uitdaging om de balans te vinden tussen wederkerigheid 
en wendbaarheid.

Dit is een iets ingekorte versie van het essay van Risa Smit. Lees het hele essay deze week in BB06 (inlog).