De Omgevingswet is even slikken voor juristen

Mijn vorige column had de titel: ‘De Omgevingswet komt eraan. Echt!’ Achteraf had ik beter een vraagteken kunnen zetten. Er is paniek uitgebroken: eerst bij de Eerste Kamer en daarna ook bij de Tweede Kamer. Een aantal wethouders ziet het niet zitten. Enkele advocaten en hoogleraren waarschuwen voor grote rampspoed. 

Uitstel en dan afstel is hun boodschap om terug te kunnen vallen in de veiligheid van wat we kennen. Dan gaan we daarmee wel de klimaatverandering, circulaire economie, de biodiversiteit, een woningcrisis en een stikstofcrisis te lijf in een vergrijzende meer inclusieve samenleving, met meer mensen en dieren dan ooit.

In 1983 ging ik rechten studeren. Mijn universiteit koos ervoor ons op te leiden in het geldend recht: het Burgerlijk Wetboek uit 1838. Sinds 1970 liep er een wetgevingsproces: het Nieuw Burgerlijk Wetboek (NBW). Een paar onderdelen waren al in werking en de rest, het grootste deel, zou binnenkort volgen.

Maar ja: wat is binnenkort? Vier jaar na mijn afstuderen trad het NBW in werking. Dat geldt nog steeds. Ons omgevingsrecht bestaat uit minimaal 26 wetten met enorm veel uitvoeringswetgeving. Die wetgeving is niet op elkaar afgestemd. Via de Crisis- en herstelwet kan al gewerkt worden met onderdelen van de Omgevingswet. We werken dus met een onoverzichtelijk bestaand en een deels al werkend nieuw systeem. Net als toen bij het BW/NBW.

Omgevingsrecht studeren is daardoor lastig. Zelfs mensen die praktijkervaring hebben op onderdelen van het omgevingsrecht en willen omscholen, hebben daar veel tijd voor nodig. Zelf denk ik na 33 jaar nog regelmatig dat je het nooit precies weet. Je zult maar student omgevingsrecht zijn. En dan moet je de praktijk nog leren kennen.

Theorie en praktijk van het ruimtelijke ordeningsrecht  zijn bijvoorbeeld heel verschillend. Bestemmingsplannen brengen geen (rechts)zekerheid en sturen niet. Mijn afstudeerscriptie uit 1988 beschreef dat al voor bestemmingsplannen onder de ‘oude’ Wet op de Ruimtelijke Ordening. Dat is niet veranderd. We wijken ervan af met de kruimelgevallenregeling, de omgevingsvergunning voor strijdig gebruik met of zonder verklaring van geen bedenkingen, de postzegelbestemmingsplanherziening, de coördinatieregeling en een stuk of wat procedures uit de Crisis- en herstelwet.

De kruimelgevallenregeling is zo ruim dat het meer een brokkenregeling is. Het Besluit Crisis- en herstelwet is één lange lijst van toegestane afwijkingen. Het bestaande omgevingsrecht is voor de student moeilijk te leren en voor de leek niet te hanteren. Experts zeggen het niet hardop, maar ook voor hen is het behoorlijk ingewikkeld.

De praktijk is dat aan de jurist wordt gevraagd wat kan. Wat is nog rechtmatig? Vervolgens doen we dat. ‘Als het niet fout is, dan is het goed’: dat is de praktijk. Maar dat is niet zo. De PAS sneuvelde, omdat de natuur niet goed was beschermd. Milieurecht is eerder ‘milieuoprekkingsrecht’: gericht op het ondersteunen van de economie. Niet onrechtmatig is dus niet fout, maar daarmee nog niet goed. Het is slechts de basisbescherming. Het zijn de ambities die bepalen wat goed is.

De Omgevingswet gaat uit van sturing met doelen. De ondergrens daarvan staat nog steeds in het omgevingsplan. Dat moet ook vanwege de uitvoering en handhaving. Niet voor niets staat het omgevingsplan in het kwadrant ‘uitvoering’ van de beleidscyclus. Pal naast de omgevingsvergunning en het projectbesluit. De na te streven doelen staan in de omgevingsvisie en de programma’s.

Hierdoor degradeert de juridische kant van de zaak van doorslaggevend naar ondergrens vastleggen.

Dat is even slikken voor juristen, maar ook voor alle anderen die opeens ambities moeten hebben. Bovendien krijgt iedereen van de minister te horen: ‘Let op wat we niet geregeld hebben!' en 'Niet geregeld wil niet zeggen dat het niet moet!'. Dat is een oproep om met de juiste instrumentenmix doelen ook echt te halen. Resultaatsgericht werken dus, waarbij regels  ‘slechts’ een van de instrumenten zijn.

Gemeenten hebben meer beleidsvrijheid. Die is minder groot dan aanvankelijk bedoeld en moet worden gevuld met ambities, experimenten, innovaties en vooral: keuzes. Daarvoor moet je anders kijken naar de leefomgeving, anders werken en anders denken. Dat vraagt om een onderzoekende en creatieve houding: waar liggen de kansen, mogelijkheden en oplossingen? Zijn er win-win mogelijkheden en ‘meekoppelkansen’? Dat is dus veel meer dan de jurist vragen wat de rechter ervan vindt. Bovendien: die jurist weet dat niet zolang er geen nieuwe uitspraken zijn. De jurist moet aan rechtsvinding gaan doen. Dat is nogal anders.

Het kan alle kanten op met de Omgevingswet, zelfs de goede. Geldt dat ook voor het huidige systeem? Wat te denken van de indrukwekkende lijst van afwijkingen die met de Crisis- en herstelwet zijn toegestaan? Ter geruststelling: nadat het grootste deel van het Nieuw Burgerlijk Wetboek in 1992 in werking trad, is het toch goed gegaan in Nederland.

Trees van der Schoot
Lees hier meer columns van Trees van der Schoot