Gemeentefonds finaal op de kop

Voorzet voor discussie door Raad financiële verhoudingen

In het vandaag gepresenteerde discussiestuk ‘Wel Zwitsers, geen geld?’ geeft de Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) met die denkrichting een voorzet voor een discussie die moet leiden tot een alternatief voor de bekostiging van de lokale overheden via het gemeentefonds. Kort door de bocht luidt die: ruimere ­mogelijkheden voor gemeenten om in de eigen inkomsten te voorzien en minder afhankelijkheid van het rijk. Dat moet leiden tot een meer doelmatig opererende overheid en versterking van de lokale democratie.

De manier waarop gemeenten nu worden gefinancierd, past volgens de onafhankelijke adviesraad niet meer bij de taken die ze hebben. ‘Het gebrek aan zelfstandigheid zorgt voor een wankele financiële basis.’

De Raad stelt nadrukkelijk de vraag of de  balans tussen taken en inkomsten verstoord is, omdat er wel veel taken richting gemeenten zijn gegaan, maar de mogelijkheid tot inkomstenverwerving niet. De Raad constateert dat de huidige inrichting tegen zijn grenzen aanloopt.

Waterbed-effect
Het eerste voorbeeld dat het adviesorgaan noemt is dat het rijksgeld nu via het gemeentefonds ‘kostengeoriënteerd’ verdeeld wordt. Dat wil zeggen: op basis van kosten die gemeenten zelf in het verleden maakten. Die methodiek heeft volgens de Rfv zijn grenzen bereikt, met name voor de taken die in regionaal verband worden uitgevoerd en voor kosten met een investeringskarakter.

De verdeling wordt bovendien steeds fragmentarischer beschouwd, en niet als geheel. ‘Dat leidt tot een nodeloos complexe verdeling en zorgt voor waterbed-effecten: oplossen van het ene verdeelprobleem leidt tot nieuwe verdeelproblemen’, aldus de Raad. De hoog oplopende discussie over de effecten van de voorgenomen herverdeling van het gemeentefonds – een verschuiving van 129 miljoen euro van grote naar kleine gemeenten – is er een voorbeeld van: voor- en nadeelgemeenten vliegen elkaar in de haren.

Het zijn dit soort ontwikkelingen en knelpunten die volgens de Rfv ‘fundamentele keuzes’ noodzakelijk maken. Keuzes die veel verder gaan dan de manier waarop het gemeentefonds wordt verdeeld. Eén van de denkrichtingen is om, als er meer beslissingsmacht bij de gemeenten moet liggen en minder bij het rijk, de mogelijkheden voor inkomstenverwerving voor gemeenten te vergroten. Een groter deel van de inkomsten zouden ze via lokale belastingen moeten kunnen ophalen. Daar hoort dan ook bij dat het rijk die opbrengsten niet gelijk weer afroomt voor de verevening. Gemeenten en regio’s moeten de baten van gunstig eigen beleid kunnen behouden.

Kleine bijdrage
Het dilemma dat de Raad voorlegt, is dat er dan mogelijk grotere verschillen kunnen ontstaan tussen gemeenten. Voor wat fysieke, ruimtelijke en economische taken betreft, legt de Rfv de vraag voor of dat erg is. Zo nee, dan mag op die terreinen de rol van het eigen belasting­gebied ‘veel groter’ zijn en die van het gemeentefonds ‘veel kleiner’. Bij taken met veel beleidsvrijheid en/of een groepskarakter – denk aan wegen, zwembaden en winkelcentra – waar vooral de ‘eigen’ inwoners van gemeenten van profiteren, past misschien wel een veel grotere rol van het eigen belastinggebied. Bij dat soort taken hoeft het gemeentefonds alleen de grootste verschillen in inkomsten en kosten te verevenen en kan de verdeling veel eenvoudiger. ‘Dat kan tot gevolg hebben dat gemeenten slechts een kleine fondsbijdrage krijgen’, aldus de Rfv.

Voor sociale taken ligt dat anders. Daar kan de Raad zich voorstellen dat de verschillen tussen gemeenten niet al te groot mogen zijn. Bij taken met weinig beleidsvrijheid en die een veel groter persoonsgebonden karakter hebben, zoals met name medebewindstaken in het sociaal domein, luistert de bekostiging vanuit het rijk veel nauwer. ‘Het rijk bepaalt voor een belangrijk deel en daaruit volgt betaalplicht’, aldus de Rfv.

Als een grote mate van gelijkheid gewenst is, zou zelfs een specifieke uitkering meer voor de hand liggen. Als het rijk echter meer differentiatie wil toelaten, dan is bekostiging via een algemene uitkering de beste optie. ‘Maar dan moet de landelijke politiek geen minimumnormen voorschrijven. Dan past het sturingsmodel van decentralisatie en differentiatie niet bij de politieke wens van uniformiteit.’

Aan de hand van het discussiestuk gaat de Rfv het gesprek over mogelijke nieuwe richtingen voeren met raads­leden, wethouders en andere bestuurders, maatschappelijke organisaties en politici. De Raad ziet het ook als een bijdrage voor de discussie die Binnenlandse Zaken wil starten over de herziening financiële verhoudingen. De Raad houdt dit voorjaar een consultatieronde en in september rondetafelgesprekken. De opbrengst ervan neemt de Raad mee in een advies. De beoogde datum voor dit advies is ­november 2016. ‘Het volgende kabinet moet een nieuwe wet op de Financiële Verhoudingen inclusief eigen belastinggebied voor de zomer van 2018 indienen’, aldus Rfv-voorzitter Michiel van Haersma Buma.

Belasting voor de regio
Het gemeentefonds-nieuwe-stijl zou bijvoorbeeld veel meer dan nu op grond van regionale kenmerken kunnen worden verdeeld. Als het bestuurlijk vermogen op regionaal niveau versterkt moet worden, zoals het advies van de Studiegroep Openbaar Bestuur luidt, dan zou  de prikkel daarvoor volgens de Rfv ook horizontaal moeten liggen. Dat betekent niet (alleen) sturen met de verdeling vanuit het rijk, maar met mogelijkheden voor regio’s om de baten van beleid zelf te kunnen behouden. Er moet om die reden ook een verkenning komen naar de mogelijkheid om als regio zelf eigen ­inkomsten te verwerven, bijvoorbeeld uit eigen belastingen, opgehaald door gemeenten. Dat stimuleert volgens de Rfv regionale samenwerking meer dan via rijksbekostiging (een verdeling van bovenaf), waarmee de Studiegroep Openbaar Bestuur een (verticale) prikkel tot ­regionale samenwerking wilde geven met als doel (meer) economische groei tot stand te brengen.