IT is moeilijk. IT bij de overheid is extra moeilijk.

Hoogleraar bestuurskunde Roel In’t Veld gaf een jaar of tien geleden een definitie van informatiesystemen die niet alleen raak was maar ook in zich droeg wat een kern van de problematiek is bij grote automatiseringsprojecten. “Informatie”, zo sprak hij, “is een zinvolle ordening van gegevens. Informatiesystemen zijn daarom een vorm van gestolde zingeving.” Een gegeven als `aantal tandenborstels aangetroffen bij controle’ in een informatiesysteem van de Sociale Dienst zal daar alleen zitten als dat gegeven zinnig is, kortom, als het zin heeft om het te gebruiken.

Die zingeving van gegevens volgt vaak niet zo duidelijk uit regels als in het bovenstaande voorbeeld. En wat belangrijker is: de zingeving is niet in beton gegoten. In de loop van de tijd verandert de samenleving, de omgeving, de organisatie, etc. Daarmee verandert de zingeving. Vandaar de bijzonder fraaie term gestolde zingeving als het om informatiesystemen gaat. Tegen de tijd dat de regelgeving inzake uitkeringen veranderd is, is het aantal tandenborstels geen informatie meer, maar is het slechts ballast in de vorm van een gegeven.

Informatiesystemen zijn dan ook vrijwel altijd systemen waarbij één behoefte (scherp definiëren) in strijd is met een andere (aanpassen aan een veranderende zingeving). Slechts bij systemen waar de zingeving maar langzaam of weinig verandert (denk aan betaalverkeer) werkt het specificeren daarom goed.

Daarmee is meteen een belangrijk argument gegeven waarom het meestal niet zinnig is om vooral te sturen op het nemen van voldoende tijd voor het maken van de grote systemen. Dat idee wordt vaak als oplossing voor falende (overheids) IT-projecten aangedragen. Hoe meer tijd er namelijk verstrijkt, des te groter de kans op verandering in de zingeving en daarmee het negatieve effect van de stolling. Menig project dat er de tijd voor neemt verzandt, omdat de stolling er voor zorgt dat de zin van het systeem gaandeweg wordt aangetast. Kennelijk moet het probleem dus op een andere manier worden aangepakt.

De afgelopen twintig jaar ben ik zowel in het bedrijfsleven als bij de overheid betrokken geweest bij grote IT-ontwikkeling en heb daar wel een rode draad ontdekt die sterk bepalend is voor het succes van grote IT-projecten. Deze rode draad hangt samen met bovenstaande definitie. Voor de overheid bestaan bovendien enkele extra handicaps die het extra moeilijk maken. Over beide zal ik wat uitweiden.

Complexiteit

Het wordt steeds moeilijker om de toenemende complexiteit in de IT te beheersen. De computers zijn in 15 jaar tijd 1000 tot 1500 keer krachtiger geworden, de systemen dus 1000 tot 1500 keer complexer en tot overmaat van ramp communiceren ze tegenwoordig ook allemaal met andere computers via netwerken. De methoden en technieken om die complexiteitstoename te beheersen houden helaas geen gelijke tred met de toenemende complexiteit. Daarmee is de verrassende situatie is ontstaan dat computers weliswaar steeds krachtiger worden, maar dat ontwikkeling en vernieuwing van de systemen steeds moeilijker wordt.

Voor de echt grote projecten heb je op cruciale plekken daarom informatici nodig die vergelijkbaar zijn met topschakers. Mensen die — in een complexe, maar regelgebaseerde situatie — patronen kunnen herkennen en kunnen inschatten hoe het probleem aan te pakken zonder dat ze noodzakelijkerwijs verzanden in een woud van (immers snel achterhaalde) aannames en definities. Zelfs bij schaken, toch een logisch domein bij uitstek met een zeer eenvoudige set van regels, zijn de beste spelers vooral in staat om eerst `intuïtief’ de te onderzoeken mogelijkheden te reduceren voordat ze feitelijke posities (de details) gaan doorrekenen.

Onderzoek, onder andere van de Nederlandse wetenschapper De Groot, heeft al een halve eeuw geleden aangetoond dat het verschil tussen topschakers en middelmatige schakers niet is hoeveel posities ze doorrekenen voor elke zet, maar de topschakers rekenen de (via inschatting bepaalde) juiste posities door. In de informatica geldt een vergelijkbare situatie. De topschaker en de topinformaticus zien (al inschattend) waar hun mogelijkheden en moeilijkheden liggen.

Managers vervangen IT-ers

Waarom zitten de informatici dan niet in die rol? Dat komt onder andere omdat er nog immer geklaagd wordt over IT-ers die `de business niet begrijpen’, `communicatief slecht zijn’ etc.. Kortom, het klassieke spookbeeld van de wereldvreemde computerprogrammeur bestaat nog steeds. Daarom zijn de `harde’ IT-ers de afgelopen decennia veelal vervangen door IT-ers die eerder gespecialiseerde bedrijfskundigen zijn: allerlei typen van managers (projectmanagers, service level managers, account managers, quality managers, programmamanagers, lijnmanagers, product managers en ga zo maar door).

Die oplossing voor het gepercipieerde communicatieprobleem is echter onvoldoende. In een medische analogie: de doktoren, waarvan gezegd werd dat ze slecht luisteren naar de patiënt, zijn massaal vervangen door gezondheidseconomen die vooral bezig zijn met besturing en organisatie. IT-projecten en IT-organisaties (inclusief de marktpartijen) maken daardoor vandaag de dag vaak de indruk van een ziekenhuis dat hoofdzakelijk bevolkt wordt door verplegers en managers, maar vrijwel zonder doktoren. Gaat het vervolgens mis, dan komt er vooral meer management en komen er niet meer medici. In mijn waarneming bestaan die goede informatici echter wel degelijk, maar ze zijn wel schaars, en organisaties zitten dus, vaak zonder dat ze het doorhebben, feitelijk in een constant gevecht om een zeer schaarse grondstof.

Natuurlijk, organisatie, planning en verantwoording zijn erg belangrijk, vaak zelfs van doorslaggevend belang. Ze zijn echter geen surrogaat voor echte informatica. De belangrijkste sleutel tot succes in grote IT-projecten is uiteindelijk de verzameling van IT-competenties van de betrokkenen. Geen enkele hoeveelheid management, of planning en control kan een gebrek aan IT-vaardigheden compenseren. Projecten met goede IT en slecht management hebben nog een kans van slagen, projecten met slechte IT mislukken ongeacht de kwaliteit van het management.

Goed ontwerp

En wat is dan goede IT? Goede IT is allereerst een kwestie van goed ontwerp, met name ontwerp dat robuust en elegant is en daarmee de beste basis om de veranderingen in de eerder genoemde zingeving te volgen. Projecten met een excellent ontwerp en architectuur zijn projecten waarbij de per definitie onvoorspelbare (en vaak zelfs formeel onkenbare) zingeving minder roet in het eten kan gooien.

Daarnaast is goede IT een kwestie van robuuste en zorgvuldige bouw. Ook hier is een hiërarchie: projecten met goed ontwerp maar een slechte bouw zijn redelijk reparabel (het mooie van software e.d. is dat het te veranderen is, in tegenstelling tot een gebouw van staal en beton). Projecten met een slecht ontwerp zijn meestal reddeloos verloren, hoe goed de bouwers ook zijn. In de IT-wereld heten de ontwerpers tegenwoordig architecten en de bouwers heten in het applicatieveld programmeurs en in de technische infrastructuur beheerders.

Architecten moeten verstand hebben van bouwen, al was het alleen maar dat de architect (net als in de bouwwereld) niet alleen ontwerper moet zijn, maar ook opzichter. Vergelijk het maar met het ontwerpen en bouwen van een brug. Als het ontwerp niet klopt stort de brug in, hoe goed de bouwers ook zijn. Als het ontwerp in orde is dan kan de brug nog steeds instorten als de bouwers lopen te knoeien.

Kortom, het belangrijkste middel om tot succesvolle grote IT-projecten te komen is … goede IT. Die conclusie zou eigenlijk niemand moeten verbazen, maar hij wordt zeker in de praktijk niet breed gedragen. De aandacht gaat nog altijd vooral naar het management van IT en minder naar de IT zelf. En alsof dit al niet moeilijk genoeg is, heeft de overheid bij IT-vernieuwing nog een aantal extra handicaps.

De extra handicaps van de overheid

De eerste extra handicap van de overheid is niet specifiek voor de IT. Hoewel in het bedrijfsleven de randvoorwaarden (ook vanuit de overheid) en de processen best ingewikkeld kunnen zijn, de hoofdscherprechter is uiteindelijk eenvoudig: financiële resultaten. Die focus op een relatief eenvoudig resultaat, een resultaat dat ook nog eens niet verandert, maakt het stukken eenvoudiger om te ontwerpen. Bij de overheid is het moeilijk (en soms onmogelijk) om de aan het begin van dit verhaal genoemde zingeving helder te krijgen omdat de zingeving niet eenduidig is, maar complex, vaag en soms zelfs tegenstrijdig.

Tegenstrijdig omdat de overheid een compromismachine is tussen vele tegenstrijdige maatschappelijke belangen. Lage belastingen maar wel goed onderwijs voor allen, privacy maar ook effectieve terrorismebestrijding, veel aandacht voor de burger maar ook tegen lage kosten, regelingen die zijn toegesneden op individuele keuzes maar weinig bureaucratie en begrijpelijke regels, etc. De overheid is daarmee vele malen ingewikkelder dan het bedrijfsleven als het gaat om de zingeving van het handelen.

Daarmee is het vele malen moeilijker om die zingeving te gebruiken voor het maken van informatiesystemen. Het is ook mede daarom slim om in overheidsland voorzichtig te zijn met een al te naïef geloof in kostenbesparing door gedeelde services en schaalvergroting. Het mislukken van een groot project als P-Direct (ondersteuning personeelszaken voor de hele rijksoverheid) is in dat licht niet erg verbazingwekkend.

Aanbesteden

Een tweede handicap is ook niet specifiek IT, maar is in de grote IT extra schadelijk en dat is het verschijnsel van de Europese aanbestedingsregels. EU-aanbestedingsregels zijn van origine een middel om corruptie te bestrijden. Het systeem is simpel: omschrijf precies wat je wilt hebben en neem het dan af van diegene die dat voor de laagste prijs levert. In de praktijk is het iets ingewikkelder, maar het voorgaande is wel het basisprincipe.

In de wereld van de grote IT werkt dit principe in het algemeen slecht. Als het gaat om zogenaamde fixed price projecten loop je aan tegen het feit dat je de meeste IT-systemen niet vooraf goed kan definiëren. Die definitie is namelijk gelijk aan het systeem zelf, op zijn minst qua complexiteit en dus qua inspanning. Bovendien verandert vanuit de samenleving de zingeving en dus de definitie de hele tijd.

Daarom worden er vooral uren van IT-ers ingekocht. En dat loopt ook al slecht, want hoe vat je iemands vaardigheden in controleerbare regels? Buiten de overheid is er veel meer vrijheid om in de klant-leveranciersrelatie te sturen en men kiest in de praktijk zelden botweg voor de goedkoopste aanbieder. Men weet wel beter in dit van onzekerheden en onkenbaarheden vergeven IT-veld.

Bovendien zijn de aanbestedingen voor een beperkte tijdsduur. Het komt dus veel voor bij de overheid dat midden in een groot IT-project er plotseling van leverancier gewisseld moet worden. De opgebouwde (externe) expertise moet weg en nieuwe expertise (met ook altijd een nieuwe manier van werken) moet worden ingebracht. Het neveneffect (steeds een nieuwe smaak van werken) is bovendien dat de IT bij de overheid vaak chaotischer verloopt.

Architectuur

Dit is een van de redenen dat er vandaag de dag veel aandacht bestaat voor `architectuur’ bij de overheid. IT-architectuur wordt dan gezien als een middel om de chaos te bestrijden door de kern van de ontwerpkeuzes weer in eigen hand te nemen. Dat klopt op zich wel, maar aangezien het gaat om kennis (vaardigheden) en niet om informatie (geordende gegevens zoals architectuurprincipes) is het effect beperkt als er onvoldoende IT-competenties in de organisatie zitten om goed met die architectuur om te gaan.

Als inhuren en kopen voor de overheid moeilijker zijn, dan zou je kunnen denken dat de overheid beter af is om het met eigen expertise te doen. Maar daar wreekt zich het feit dat overheden in het algemeen veel minder flexibel zijn in het inrichten en bemensen van hun organisaties. Een nadeel van te veel in eigen beheer houden is bovendien dat het moeilijk is om binnen de altijd in geldnood verkerende organisatie de kennis op peil te houden. Een en ander wordt nog versterkt door de gebruikelijke simplistische focus op het algemene afslanken van het ambtenarenapparaat.

Uitbesteden

De overheid zit onder de permanente politieke druk om weinig zelf te doen en die druk leidt er mede toe dat de overheid IT-zaken uitbesteedt die men zelfs in het bedrijfsleven (en met goede reden) liever niet uitbesteedt omdat het niet alleen duur is maar ook uiterst ineffectief: de ene na de andere consultant waart door het pand, maar er beklijft niets. Met enige zorg kunnen we dan ook de aanstaande afslanking van de rijksdienst tegemoet zien. Te verwachten valt dat men de winst zal boeken in allerlei maatregelen die het onderliggende probleem (complexe en tegenstrijdige zingeving) niet zullen wegnemen en daarmee alleen in schijn een besparing zullen opleveren.

Kan de inzet van de IT-wetenschap dan wellicht helpen? Op de korte termijn geloof ik daar weinig van. De methoden en technieken die in de informatica ontwikkeld zijn om de complexiteiten in de IT te bevechten zijn in essentie al enige decennia voor handen. De gereedschappen zijn beter geworden, maar de laatste stand van inzichten uit de informatica zijn geen panacee.

Wat nodig is in het conflict tussen veranderende zingeving (de maatschappij) en gestolde zingeving (de systemen) en wat nodig is bij het omgaan met de complexiteit zijn vaardigheden, geen recepten. Het gebruik van wetenschappelijke inzichten vereist bovendien zeer excellente IT-ers die bovendien in staat moeten zijn de vertaling van de abstracte ontwerpprincipes te vertalen naar concrete besluiten die door niet-IT-ers moeten worden genomen.

De informaticus zit veelal in de positie dat, was hij een dokter, het besluit over de behandeling van de patiënt steevast wordt genomen door de directeur van het ziekenhuis, die zelf vervolgens geen medicus is. Dit speelt zeker bij de overheid, waar mandaten altijd moeilijk liggen vanwege de politieke verantwoordelijkheden en gevoeligheden.

Beter opleiden

Als vermindering van de logische complexiteit vaak niet kan, als de oplossing vooral ligt in het laten toenemen van de vaardigheden om met de complexiteit om te kunnen gaan, hoe moeten we dat dan aanpakken? Mijn voorstel is om de IT-opleidingen te modelleren naar de medische opleidingen. Want ook een arts moet uiteindelijk vooral goed kunnen `inschatten’. De universitaire en HBO IT-opleidingen zouden dan gaan bestaan uit een masteropleiding van een jaar of 5 à 6 en dan 2 jaar specialisatie.

Veel van de opleiding zou uit praktisch werk moeten bestaan om de vaardigheden op te doen. Op dit moment zijn de IT-opleidingen toch vooral theoretisch zoals de eerste vier jaar van een medische opleiding dat is. Meer dan speelgoedproblemen heeft de afgestudeerde IT-er meestal niet gezien. In de medische wereld ben je na 6 jaar basisarts, maar het vak uitoefenen vereist toch nog een jaar of 3 specialisatie, bijvoorbeeld tot huisarts. Dat laatste vereist een hoop ervaring, op te doen in gecontroleerde omgevingen en daar je fouten te maken zonder dat er slachtoffers vallen. Niet de theorie, maar de kunde en vaardigheid moet centraal komen te staan.

Hoe zet je zoiets op? In de medische wereld kunnen aanstaande huisartsen en specialisten uitgebreid meedraaien in een wereld die al uit professionals bestaat. In de IT zijn we daar nog niet. De overheid zou daarom mijns inziens met het doel van een verdiepte IT-opleiding geld kunnen steken in het zelf verbeteren van Open Source software, software waarvan het eigendom feitelijk in het publieke domein zit. Dat zou kunnen middels aan de universiteiten gelieerde organisaties. Dat mes snijdt aan wel drie kanten: het levert vaardiger IT-ers op middels de praktische verdieping in de opleidingen, het levert bruikbare producten op voor de samenleving en een stukje broodnodige concurrentie voor enkele monopolisten in de softwarebranche.

Dat sluit meteen ook aan bij de overheidsplannen op het gebied van open standaarden en open source software maar draagt vooral bij aan het als maatschappij meegroeien aan de verandering die de digitalisering met zich meebrengt. Voor het eerst worden wij dermate geconfronteerd met een overdaad aan logische feiten en regels dat het duidelijk wordt dat logica, feiten en regels ons niet gaan redden en dat we er eerder slecht dan goed in zijn. Als samenleving moeten we nieuwe vaardigheden ontwikkelen om ook hier goed te kunnen inschatten wat kan en wat niet kan.

Gerben Wierda
Lead Architect van de Rechtspraak
Op persoonlijke titel