Belastingdienst moest te veel en te snel bij invoering toeslagensysteem

De Belastingdienst maakte de voor de hand liggende fouten bij de bouw van de ICT-infrastructuur voor de huur- en zorgtoeslag, blijkt uit het gisteren gepubliceerde rapport ‘ICT-project huur- en zorgtoeslag’ van de Algemene Rekenkamer.

De belangrijkste oorzaken: onderschatting van de complexiteit van het project, de werkwijze van de projectorganisatie en de grote politieke druk om het systeem snel in te voeren. Het zijn dezelfde problemen die de Algemene Rekenkamer november vorig jaar al noemde in het algemene rapport over ICT-projecten van de overheid. De Belastingdienst was in dat rapport niet opgenomen, omdat de Rekenkamer het onderzoek daarnaar nog niet had afgerond.

De bouw van het systeem kostte het dubbele van wat was geraamd, meldt de Rekenkamer: de teller stond medio 2007 op 78 miljoen euro. En er is meer geld nodig, want in 2009 zal de Belastingdienst een nieuw systeem gaan gebruiken. De huidige ICT-infrastructuur is instabiel.

Belangrijkste reden is dat de bouw technisch complexer bleek dan voorzien. Zo kent de huurtoeslag veel uitzonderingen, die in het systeem moesten worden ingebouwd. Als iemand overlijdt of verhuist, heeft dat gevolgen voor de toeslag. Omdat de uitbetaling van voorschotten aan een kleine 1 miljoen aanvragers eind 2005 vertraging dreigde op te lopen, zette de Belastingdienst een noodprogramma in dat niet met alle persoonlijke omstandigheden van aanvragers rekening houdt. Met alle gevolgen van dien. Eind 2005 ontvingen 52.000 mensen hun huur- of zorgtoeslag niet op tijd, en kregen 460.000 burgers een te laag of te hoog voorschot.

Het ging vanaf het begin van het project mis. De Belastingdienst begon eind 2003 al met het ontwerp en de bouw van de nieuwe ICT-infrastructuur, schrijft de Rekenkamer, nog voordat de politieke besluitvorming was voltooid. De dienst kon ook niet anders. Als ze op de besluitvorming zou wachten, was de kans op een tijdige invoering van het nieuwe systeem voor de huur- en zorgtoeslag miniem.

Vervolgens werkte de dienst ‘dakpansgewijs’. Terwijl de ontwerpfase nog niet was afgerond, startte de bouw van het systeem al. Maar als er later ontwerpfouten werden ontdekt, had dat natuurlijk gevolgen voor de bouw. Die fouten werden niet in alle versies van het systeem gecorrigeerd, omdat er geen goede registratie was van de aanpassingen in de al gebouwde systeemdelen.

Ook het grote aantal mensen per team dat aan het systeem werkte, was daar debet aan. De Belastingdienst creëerde teams van twintig personen, terwijl zes personen het maximum is volgens de vuistregel van de Standish Group, aldus de Algemene Rekenkamer.

Om in de toekomst problemen te voorkomen, moeten ontwikkelingsprocessen vereenvoudigd worden, en opgeknipt in fases. Op die manier is tussentijds bijsturen en vroegtijdig stoppen mogelijk, aldus de Rekenkamer. Staatssecretaris De Jager (Financiën) onderschrijft de conclusies en aanbevelingen van de Rekenkamer, al heeft hij wel een kanttekening. Volgens De Jager is een formele herbezinning van de zorgtoeslag in 2005 uitgebleven, maar was de politieke en ambtelijke leiding overtuigd van de noodzaak van een goede invoering. Op basis van de beschikbare informatie over zowel de huur- als de zorgtoeslag was invoering op verantwoorde wijze mogelijk, aldus de staatssecretaris.

Het gisteren gepubliceerde rapport over de Belastingdienst wordt opgenomen in het volgende onderzoek van de Rekenkamer over ICT-projecten van de overheid, dat medio dit jaar af moet zijn. Daarin worden ook drie andere grote projecten onder de loep gelegd: het communicatienetwerk C2000 en Geïntegreerd Meldkamersysteem, de premie-inning van de werknemersverzekeringen (Walvis) en het Nieuw Visum Informatiesysteem. De Rekenkamer onderzoekt hoe de realisatie van die projecten administratief is bijgehouden, probeert een indicatie te geven van kostenoverschrijdingen en vertragingen, en de oorzaken daarvan.