Ambtenaar lijkt minder integer na crisis
De uitkomst dat bijna een kwart van de Nederlandse ambtenaren het gevoel heeft een misstand te hebben meegemaakt die zij ook daadwerkelijk als integriteitsschending kwalificeren, is naar zijn zeggen de beste indruk die je kan krijgen over de omvang van het verschijnsel.
Bijna een kwart van de ambtenaren vermoedt praktijken op de werkvloer die niet door de beugel kunnen. Regelrechte fraude of corruptie komt voor, maar vaker gaat het om wanprestaties, verspilling en vooral intimidatie, bedreiging, pesten en vrouwonvriendelijk gedrag.
Bestuurswetenschappers Gjalt de Graaf en Tebbine Strüwer van de Vrije Universiteit Amsterdam deden in opdracht van BIOS (Bureau Integriteitsbevordering Openbare Sector) onderzoek naar aard en omvang van integriteitsschendingen binnen de Nederlandse overheid. Zij deden dat door ruim 7.300 enquêtes over integriteitsschendingen, ingevuld door Nederlandse ambtenaren, te analyseren. Van deze respondenten hebben er ruim 2.000 aangegeven dat zij in de afgelopen twee jaar een integriteitsschending hebben vermoed – bijna 28 procent. De Graaf benadrukt dat het om percepties gaat. Of het in alle gevallen daadwerkelijk om integriteitsschendingen gaat, kon niet worden vastgesteld.
De vraag is of je daar als onderzoeker ooit achter kan komen, zegt hij. ‘Het ultieme onderzoek is dat je iedereen voor zichzelf laat aangeven wat hij of zij verkeerd heeft gedaan. Maar ook dat is perceptie. En daarbij komt dat je nooit zeker weet of mensen daadwerkelijk zeggen wat ze verkeerd hebben gedaan: sociaal onwenselijke antwoorden geven velen liever niet, ook al is ze verteld dat het onderzoek anoniem is.’
Verdubbeling
De uitkomst dat bijna een kwart van de Nederlandse ambtenaren het gevoel heeft een misstand te hebben meegemaakt die zij ook daadwerkelijk als integriteitsschending kwalificeren, is naar zijn zeggen de beste indruk die je kan krijgen over de omvang van het verschijnsel.
Als de aanwijzingen uit de enquête overeenstemmen met de werkelijkheid, is 2 procent van de Nederlandse ambtenaren getuige van corruptie geweest de afgelopen twee jaar. En zou 8 procent van de Nederlandse ambtenaren te maken hebben gehad met ongewenste omgangsvormen. Dat zou dus gaan om een fors aantal gevallen.
‘Op basis van eerder onderzoek hadden we een lager aantal verwacht’, aldus De Graaf. Vergeleken met 2008, toen een soortgelijk onderzoek onder ambtenaren werd gedaan, gaf 12,8 procent aan vermoedens van ernstige misstanden te hebben gehad op het werk. In het nieuwe onderzoek is dat 28 procent, meer dan een verdubbeling.
Dat kan volgens onderzoeker De Graaf en BIOS-opdrachtgever Marijn Zweegers onder andere te maken hebben met de financiële en economische crisis waarin Nederland na 2008 terechtkwam. Uit ander, kleiner BIOS-onderzoek kon volgens Zweegers diezelfde conclusie worden getrokken over slechter wordende omgangsvormen.
‘Ik heb dezelfde aanwijzingen’, vult De Graaf aan. ‘Als er overal wordt gekort en er moeten mensen uit, dan heeft dat invloed op wat er op de werkvloer gebeurt. In het bedrijfsleven is dat niet anders.’
De sfeer op sommige plekken binnen de Nederlandse overheid is er volgens de bestuurswetenschapper door de vele misstanden op het gebied van ongewenste omgangsvormen de laatste jaren bepaald niet gezelliger op geworden. Hier en daar is hij zelfs eerder grimmig te noemen.
Strenger
Het grote verschil in aantallen waargenomen integriteitsschendingen tussen beide onderzoeken kan volgens De Graaf overigens voor een niet onaanzienlijk deel te verklaren zijn door een andere manier van vragen stellen. Die van 2008 waren ‘strenger’ geformuleerd, namelijk als ernstige schendingen zoals ernstig strafbare feiten en misleiding van Justitie.
Wat betreft de aard van de schendingen valt op dat overheidsmedewerkers relatief vaak aangeven last te hebben van ongewenste omgangsvormen en redelijk ‘kleine’ vergrijpen, zoals algemeen profiteren van de organisatie (fraude of wanprestatie en verspilling) door werkuren niet na te leven of middelen van de organisatie te misbruiken.
‘Meestal wordt er bij integriteit aan fraude en corruptie gedacht; nu is het helder dat integriteit veel breder is en de aandacht zich niet tot deze schendingen moet beperken. Fraude en corruptie zijn samen slechts 15 procent van de door ons beschreven schendingen’, zegt De Graaf.
Alcoholmisbruik
De categorie waarin de meeste integriteitsschendigen worden ervaren, is zoals gezegd, die van de ongewenste omgangsvormen. Naast intimidatie wordt ook bedreiging relatief vaak genoemd. Dat kan gaan om zowel fysieke bedreiging als dreiging met negatieve sancties, zoals looninhouding of ontslag.
De op een na grootste categorie misstanden is misbruik van bevoegdheden. Daarbij gaat het vaak om sociale integriteit: misstanden die betrekking hebben op overtreding van de norm van de individuele bevoegdheid. Bijvoorbeeld misbruik van de positie om ondergeschikten of collega’s te laten doen wat de ‘pleger’ wil of om processen of beslissingen door te voeren tegen beleid of adviezen in.
‘Vaak lijkt het misbruik van de individuele bevoegdheden ook samen te gaan met intimidatie. Het verkeerd behandelen van criticasters, melders en klokkenluiders komt in deze categorie ook redelijk vaak voor’, concludeert De Graaf. De op een na grootste subcategorie binnen misbruik van bevoegdheden is het niet naleven van wetten, regels en procedures.
De derde ‘grote’ categorie is volgens De Graaf wanprestatie en verspilling. Verspilling definieert hij als nalatig, onoplettend of onverschillig gebruik van overheidsmateriaal, -tijd en -financiën. Verspilling door werkuren niet na te leven of andere dingen dan werk te doen onder werktijd, spannen de kroon. ‘Het gaat dan om medewerkers die hun werkuren niet naleven door bijvoorbeeld te vroeg naar huis te gaan of die privézaken regelen onder werktijd, zoals e-mails schrijven voor het eigen bedrijf of boodschappen doen tijdens werktijd’, legt De Graaf uit.
Onder wanprestaties schaart De Graaf ook alcoholmisbruik tijdens werktijd, geen verantwoordelijkheid dragen voor leed op de werkvloer, niet-representatief gedrag vertonen in functie, pornowebsites bezoeken tijdens het werk en het marginaliseren of bewust minder invloedrijk proberen te maken van mensen. Gedrag of handelingen die onder dat marginaliseren vallen, hebben raakvlakken met ongewenste omgangsvormen. Er is dan volgens De Graaf namelijk sprake van een ongelijke behandeling van medewerkers. ‘Wat medewerkers met marginaliseren bedoelen, is dat bewust wordt getracht mensen aan de kant te zetten en dat plegers met opzet bepaalde medewerkers of bepaalde groepen minder invloedrijk proberen te maken. Soms gaat dat gepaard met pestgedrag.’
Dienstauto’s
Waar het gaat om regelrechte fraude wordt het meest melding gemaakt van algemeen profiteren van de organisatie, zoals het misbruiken van laptops, dienstauto’s of regelingen of in het ongeoorloofd geven van feesten. Integriteitsschendingen die te scharen zijn onder corruptie, fraude, onverenigbare functies en misbruik van informatie, hangen in de meeste gevallen samen met de specifieke taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de overheid. In deze categorieën wordt dus onterecht privaat voordeel gehaald uit publieke functies/mogelijkheden.
Van de percepties binnen de categorie corruptie valt verreweg het grootste deel onder de noemer vriendjespolitiek. Het gaat dan vaak over het toespelen van banen en opdrachten aan bekenden. Dat viel ook al op bij het misbruik van bevoegdheden.
Kwetsbaar
Het Nederlands openbaar bestuur is dus kwetsbaar waar het gaat om vrienden en familie die belangen hebben bij besluiten en bevoegdheden van ambtenaren. Volgens De Graaf heeft het relatief veel voorkomen van deze vorm van corruptie te maken met de poldercultuur. ‘Nederland bestaat uit vele kleine netwerken van mensen die elkaar ergens van kennen, elkaar op veel plekken tegenkomen en vaak met elkaar overleggen. De integriteitskwesties in Noord-Holland en Limburg en [respectievelijk de VVD-bestuurders Ton Hooijmaijers en Jos van Rey/red] hebben vooral daarmee te maken’, zegt hij.
Of integriteitsschendingen nu meer of minder voorkomen in Nederland dan in de ons omringende landen, valt volgens hem moeilijk te zeggen. Vergelijkend onderzoek is er niet of nauwelijks. De onderzoeken van Transparancy International bijvoorbeeld zeggen hem wat dat betreft niet zoveel, omdat daarin vooral wordt gevraagd naar indrukken en beelden die mensen hebben over hoe vaak fraude en corruptie voorkomen en niet naar waarnemingen. Op de Transparancy-ranglijsten staat Nederland vrijwel standaard in de top tien van de meest integere landen. Hoewel De Graaf geen aanwijzingen heeft dat het in ons slechter is dan in andere landen, geven de uitkomsten van zijn onderzoek geen rooskleurig beeld van de dagelijkse praktijk van het openbaar bestuur. ‘Er gaat nog wel eens iets mis’, stelt hij.
Leidinggevende moet goede voorbeeld geven
Het BIOS-onderzoek aan dat er alle reden is voor waakzaamheid, goed integriteitsbeleid en goede interne meldsystemen. De ambtenarij blijkt geen toonbeeld van voortvarendheid waar het gaat om het melden van vermoede misstanden. Het VU-onderzoek ‘Een luisterend oor’ (2013, ook in opdracht van BIOS) toont aan dat de meldsystemen binnen ambtelijke organisaties matig functioneren. Zo wordt de vertrouwenspersoon, die een bijdrage kan leveren aan de meldingsbereidheid, weinig geraadpleegd. Slechts 6 procent van de ambtenaren die een vermoeden heeft van schending, bespreekt dat met een vertrouwenspersoon. De meldprocedures blijken niet alleen onvoldoende helder en bekend te zijn, ook is het vaak voor melders onduidelijk dat zij veilig kunnen melden en bij wie. Van de ondervraagden die niet willen melden, zegt zo’n 30 procent geen vertrouwen te hebben in de persoon of instantie aan wie zij moeten melden. Bij 43 procent overheerst het gevoel dat er toch niets mee gebeurt. Ruim 40 procent heeft angst dat een melding negatieve gevolgen voor henzelf heeft.
De meeste publieke organisaties blijken wel een meldprocedure te hebben, maar aan de invulling en bekendheid kan het nodige worden verbeterd. Marijn Zweegers: ‘Uit dit en eerder onderzoek blijkt dat de bereidheid om misstanden te melden onder ambtenaren wel groot is. Dat is mooi. Maar zorg als organisatie dan wel voor een goede meldprocedure. De aanwezigheid van een vertrouwenspersoon binnen de organisatie, waaraan je alleen al vragen kan stellen, is heel belangrijk. Vaak volstaat één gesprek al’, zegt ze. Minstens zo belangrijk is volgens beiden de manier waarop de leidinggevende zich opstelt. Die moet niet alleen het goede voorbeeld geven, maar ook aandacht geven aan integriteitsdilemma’s op de werkvloer. Dat kan onder andere door het in jaargesprekken aan de orde te stellen. Van belang is verder dat de manager de aangever op de hoogte stelt hoe de melding is afgehandeld. Op die vlakken is nog een wereld te winnen, want nog geen 10 procent van de leidinggevenden blijkt echter een cursus of training op het gebied van integriteit te hebben gevolgd of van de werkgever informatie en/of instructies over de afhandeling van misstanden te hebben ontvangen.
BIOS is kennis- en expertisecentrum voor de publieke sector en onderdeel van het CAOP in Den Haag.
Plaats als eerste een reactie
U moet ingelogd zijn om een reactie te kunnen plaatsen.