Van Wob naar Woo: geen overgangsrecht

De Wet open overheid (Woo) is sinds 1 mei 2022 in werking en vervangt de Wet openbaar van bestuur (Wob). De bestuursrechter wijst al enkele maanden in Wob-uitspraken bij herhaling op het ontbreken van overgangsrecht in de nieuwe Wet open overheid (Woo). Dat heeft ook gevolgen voor vernietigde Wob-besluiten door de bestuursrechter. Op nieuw te nemen besluiten (op bezwaar) na 1 mei 2022 is dan niet meer de Wob maar de Woo van toepassing. Dit geldt ook in geval na een bestuurlijke of judiciële lus opnieuw een besluit moet worden genomen. Ook in de uitspraak van 13 juli 2022 is dit weer het geval.

Hierna volgt een puntsgewijs overzicht (met recente rechtspraak) over de gevolgen voor de Wob/Woo-praktijk vanwege het ontbreken van overgangsrecht in de Woo.

Rechtspraak overgang Wob-Woo

• Verzoek openbaarmaking na 1 mei 2022
  Op de gehele procedure is de Woo van toepassing.
• Verzoek openbaarmaking van voor 1 mei 2022, besluit na 1 mei 2022
  Op de gehele procedure is de Woo van toepassing. (ECLI:NL:RBZWB:2022:2618)
• Verzoek openbaarmaking, Wob-besluit en bezwaar ingesteld
  Na bezwaar tegen een Wob-besluit is op de beslissing op bezwaar van na 1 mei 2022 de Woo van toepassing.
• Verzoek openbaarmaking, Wob-besluit en Wob-besluit op bezwaar (voor 1 mei 2022) en beroep ingesteld
  In de beroepsprocedure tegen een voor 1 mei 2022 genomen Wob-besluit (op bezwaar) is de Wob van toepassing. (ECLI:NL:RVS:2022:1699, r.o. 1.2, ECLI:NL:RBMNE:2022:2280, r.o. 1 en ECLI:NL:RBROT:2022:3470, r.o. 6)
• Verzoek openbaarmaking, Wob-besluit, Wob-besluit op bezwaar en vernietiging besluit door bestuursrechter
  Op het nieuw te nemen besluit (op bezwaar) is de Woo van toepassing (ECLI:NL:RBMNE:2022:2501, r.o. 18)
• Verzoek, Wob-besluit, Wob-besluit op bezwaar en vernietiging besluit door bestuursrechter met bestuurlijke of judiciële lus
  Op het nieuw te nemen besluit (op bezwaar) is in principe de Woo van toepassing (ECLI:NL:RVS:2022:1432, r.o. 12; ECLI:NL:RVS:2022:1542, r.o. 13; ECLI:NL:RVS:2022:1995, r.o. 10)

Aandachtspunten Woo-besluiten na vernietigd Wob-besluit

Voor herstel van de vernietigde Wob-besluiten geldt dus dat de Woo in plaats van de Wob van toepassing is.  Naast de door de bestuursrechter geconstateerde gebreken, moet daarbij rekening worden gehouden met de wijzigingen van de Woo ten opzichte van de Wob.

De meest relevante verschillen voor het herstel van vernietigde Wob-besluit zijn:

Relatieve weigeringsgronden

De “nieuwe” relatieve weigeringsgronden voor het openbaar maken van informatie voor zover het belang daarbij niet opweegt tegen de volgende belangen:

• de beveiliging van personen en bedrijven en het voorkomen van sabotage (artikel 5.1, lid 2, sub g, Woo)
• Andere dan in het eerste lid, onderdeel c genoemde concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens (art. 5.1, tweede lid, sub f, Woo)
• Goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen, art. 5.1, tweede lid, sub i Woo

De uitzonderingsgrond sub g voor de beveiliging van bedrijven en het voorkomen van sabotage gold onder de Wob al voor milieu-informatie. Daaraan is in de Woo de beveiliging van personen toegevoegd. Ook is de uitzondering niet meer beperkt tot milieu-informatie. Deze nieuwe (beter: uitgebreide) weigeringsgrond heeft dus een ruimer toepassingsbereik onder de Woo.

De relatieve weigeringsgronden van artikel 5.2, lid 2, sub f en i, Woo komen deels in de plaats voor de algemene “restweigeringsgrond” van de onevenredige benadeling van artikel 10, lid 2, sub g, van de Wob. Die komt in de Woo niet meer in dezelfde vorm terug. Voor het belang bij het niet openbaar maken van niet vertrouwelijk meegedeelde bedrijfs- en fabricagegegevens (sub f) en het belang bij een goed functioneren van bestuursorganen (sub i) kon én werd onder de Wob een beroep gedaan op deze restweigeringsgrond van onevenredige benadeling. Vanwege het vervallen van deze restweigeringsgrond heeft de Woo-wetgever deze belangen meer specifiek benoemd, zodat het mogelijk blijft om voor deze belangen openbaarmaking te weigeren na een belangenafweging.

De restweigeringsgrond van de onevenredige benadeling is niet helemaal verdwenen.  In artikel  5.1, lid 5, van de Woo komt deze weigeringsgrond toch beperkt terug, maar alleen voor uitzonderlijke gevallen (verzwaarde motiveringsplicht). Bovendien mag deze weigeringsgrond niet meer (als restgrond) samen met (subsidiair) andere relatieve weigeringsgronden worden ingezet. Het “systeem” van een laatste restweigeringsgrond voor het geval dat geen van de andere opgevoerde weigeringsgronden slaagt, is dus afgelopen. Overigens is het volgens de wetgever nog wel mogelijk dat deze restgrond in een procedure alsnog kan worden ingezet na toepassing van een bestuurlijke lus door de bestuursrechter.

Persoonlijke beleidsopvattingen

Verder is in de Woo een andere definitie van persoonlijke beleidsopvattingen opgenomen. Onder persoonlijke beleidsopvattingen van artikel 5.2 Woo wordt verstaan: “ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter.”

Ondanks de gewijzigde definitie is het niet de bedoeling van de wetgever om voor persoonlijke beleidsopvattingen een andere koers te varen. De strekking van de definitie verschilt ook niet ten opzichte van de Wob en is in lijn met de bestaande rechtspraak. De definitie vooral meer specifiek en in het oog valt dat ook hetgeen niet als persoonlijke beleidsopvatting geldt is vermeld. Uitgangspunt blijft dat geen informatie wordt verstrekt over persoonlijke beleidsopvattingen opgenomen in documenten opgesteld voor intern beraad. Intern beraad is in de Wob wel (artikel 1, sub c, Wob) maar in de Woo niet gedefinieerd, maar ook op dat punt heeft de wetgever geen wijzigingen beoogd.

Dit is in lijn met de meest recente rechtspraak over persoonlijke beleidsopvattingen die ook in de hiervoor als eerste genoemde uitspraak van 13 juli 2022 is terug te zien. Dat de wetgever geen wijziging heeft beoogd voor de betekenis van de begrippen “intern beraad” en “persoonlijke beleidsopvattingen” doet er niet aan af dat in de rechtspraak minder ruimte komt voor het niet openbaar maken van persoonlijke beleidsopvattingen. In ieder geval is een stevige onderbouwing nodig voor het aanmerken van onderdelen van informatie als persoonlijke beleidsopvatting. Steeds vaker oordelen bestuursrechters dat die onderbouwing niet goed te geven is en dat persoonlijke beleidsopvattingen alsnog openbaar moeten worden in niet tot personen herleidbare vorm. Deze mogelijkheid is overigens geen verandering ten opzichte van de Wob en opgenomen artikel 5.2 lid 2, van de Woo. Deze tendens in de rechtspraak zal onder de Woo naar verwachting worden voortgezet. De hoofdgedachte achter de Woo is namelijk dat overheidsinformatie zoveel mogelijk openbaar moet worden.

De verduidelijking van “persoonlijke beleidsopvattingen” heeft volgens de wetgever tot doel de (meer) feitelijke informatie – zoals feiten, risico’s en varianten – te onderscheiden van persoonlijke beleidsopvattingen. Beleidsalternatieven vallen niet onder persoonlijke beleidsopvattingen als het gaat om objectieve effecten of gevolgen van een beleidsalternatief. De weging van beleidsalternatieven wordt wel als persoonlijke beleidsopvatting gezien en hoeft dus niet openbaar te worden gemaakt.

Een laatste relevante wijziging van de Woo ten opzichte van de Wob is het uitgangspunt dat voor de niet-openbaarmaking van informatie ouder dan vijf jaar een zwaardere motiveringsplicht geldt (artikel 5.3 Woo). Daarbij moet specifiek worden ingegaan op tijdsverloop. Dat de ouderdom van informatie van belang is voor het wel of niet openbaar maken is ook in de rechtspraak ECLI:NL:RBROT:2021:11270 r.o. 7.2.2. al onderkend.

Afsluiting

In de Woo is geen overgangsrecht opgenomen. De overgang van Wob naar Woo zal dan ook snel verlopen. Omdat besluiten ex tunc door de bestuursrechter getoetst worden, zijn er toch “overgangsgevallen” te herkennen. Maar als (oude) Wob-besluiten sneuvelen, zal het herstel aan de hand van de (hoofdstuk 5 van de) Woo moeten plaatsvinden.

Toch moet er voor gewaakt worden dat een herstelbesluit op dezelfde voet (de Wob) kan worden afgehandeld ondanks dat de Woo inhoudelijk in grote lijnen overeenkomt met de Wob, kent de Woo toch nog verschillende relevante wijzigingen ten opzichte van de Wob. Snel zal het niet misgaan. De bestuursrechter wijst tot dusver telkens op het gebrek aan overgangsrecht in de Woo en op het wel of niet van toepassing zijn van de Wob of de Woo.