Terug naar een organische visie op besturen

Het openbaar bestuur loopt vast. Volgens bestuurskundige Jaring Hiemstra moeten publieke leiders nadenken over de vraag hoe ze anders kunnen organiseren en sturen, met de organische visie van Thorbecke als kompas.

Vitale overheid

Thorbecke beschouwde de staat als een levend organisme waarvan de delen elk een eigen unieke functie hebben en tegelijkertijd één vitaal geheel vormen. Die staatsvorm biedt enerzijds de mogelijkheid om op lokaal, provinciaal en nationaal niveau zelfstandig democratische en samenhangende keuzes te maken en anderzijds de waarborgen te creëren voor één vitale overheid. Dat wordt, zo stelt Hiemstra deze week in een essay in Binnenlands Bestuur, nu echter onvoldoende ingevuld.

Dat is jammer, want het zou leiden tot een openbaar bestuur dat leert en zich beter aanpast aan nieuwe maatschappelijke omstandigheden. ‘Het betekent dat organisaties zelfstandig opereren maar tegelijkertijd functioneren als één openbaar bestuur. Door gebruik te maken van de grote digitale mogelijkheden van nu kunnen we de organische visie nieuw leven inblazen’, aldus de bestuurskundige. Technologieën zoals kunstmatige intelligentie zouden het openbaar bestuur de potentie bieden sterk decentraal te organiseren en tegelijkertijd tegen lage kosten op ongekende schaal samen te werken en te leren. 

Vastlopend bestuur

De afgelopen decennia heeft mechanisch besturen de overhand genomen, waarbij bestuurslagen, diensten of afdelingen een integrale verantwoordelijkheid kregen. Die manier van sturen is volgens Hiemstra aantrekkelijk door zijn ogenschijnlijke overzichtelijkheid: ‘Eén bestuurslaag, dienst of team is verantwoordelijk voor de taak en neemt alle beslissingen die er nodig zijn om te taak te realiseren. Dit veronderstelt dat de optelsom van de ‘integrale verantwoordelijkheden’ tot de beste publieke uitkomst leidt.’

Behalve dat de aandacht voor eenheid van – en interactie tussen – de afzonderlijke delen bij mechanisch organiseren beperkt is, zijn er volgens hem drie andere problemen. Zo leidt mechanisch sturen onder andere tot traag leren en weinig focus op excellent presteren. Hiemstra: ‘Al dat het opdelen van beleid en uitvoering ertoe leidt dat bestuurders en beleidsmedewerkers in de interactie met de uitvoerende organisaties gaan sturen op risicobeperking en ‘gemiddelde scores’. Er ontstaat een ‘dictatuur van de middelmaat’ en de gezamenlijke focus op excellent presteren verdwijnt uit beeld.’

Honderd plannen

Een tweede probleem ontstaat doordat bestuurders en managers met prestatieafspraken en planning en verantwoording grip proberen te krijgen op de uitvoering. Een overmatige aansturing van de uitvoering is het gevolg, waardoor uitvoerders veel tijd kwijt zijn aan administratieve taken in plaats van het leveren van hoogwaardige publieke diensten.

Tot slot leidt de sectorale beleidsproductie en trapsgewijze doorvertaling daarvan in programma’s en financieringsafspraken tot een beleidsoverload die samenhangend besturen lastig maakt, met als voorbeeld de inmiddels meer dan honderd ruimtelijke plannen die voor de Achterhoek werden gemaakt.

Digitale revolutie

Gelukkig biedt de digitale revolutie volgens Hiemstra een kans de organische visie een nieuwe invulling te geven. Dit kan door van de zogeheten digitale onderkant van de overheid één samenhangend geheel te maken door standaardisatie van data en het gezamenlijk ontwikkelen van services. Digitalisering kan ertoe leiden dat allerlei periodieke rapportages en onderzoeken worden vervangen door direct inzicht in de gezamenlijke uitvoering. Zulke systeemsprongen leiden tot betere dienstverlening én grote productiviteitswinst in de publieke sector.

Maar dan moet het wel op de goede manier gebeuren en niet door de bestaande werkwijze te digitaliseren in plaats van te innoveren. Een kostbaar voorbeeld is volgens Hiemstra de decentralisatie van taken in het sociaal domein. ‘Rijksoverheid en gemeenten zorgden niet vanuit een organische visie samen voor de digitale eenheid in het sociaal domein, maar gemeenten gingen juist zelfstandig administraties inrichten en digitaliseren. Hierdoor zijn de data niet vergelijkbaar, is leren van elkaar lastig en is diensteninnovatie op landelijke schaal onmogelijk. Het gevolg van deze mechanische manier van digitaliseren is ook dat de overheid en de zorgaanbieders in Nederland volgens een onderzoek van Berenschot in 2019 bijna een derde van het budget besteden aan administratieve en coördinatiekosten voor de uitvoering van de WMO en jeugdzorg.’

Grenzen bereikt

Ondertussen is volgens hem in de publieke sector de grens bereikt van het mechanische organiseren. Ondanks de digitale mogelijkheden groeit de productiviteit er niet. Wel groeide het aantal ambtenaren. ‘Deze groei wordt de komende jaren onhoudbaar omdat er budgettair krappere tijden aankomen. Daarom is het nu de tijd om te bepalen hoe de transformatiekracht van digitalisering beter kan worden benut en de mechanische wijze van organiseren en sturen kan worden beperkt’, besluit Hiemstra.

Lees het volledige essay in Binnenlands Bestuur nr. 11 van deze week.