Ambtenaren zorgden voor humaner beleid gevangenis

Drukte in de gevangenis maakte in de Tweede Wereldoorlog een eind aan de totale afzondering van gevangenen. Ambtenaren namen de macht over van de regenten, nadat die door de Duitse bezetter op een zijspoor waren gezet. Vijfde deel in de serie Ambtenaar in oorlogstijd.

door: Ralf Futselaar *

Vanaf 1850 werd in Nederland stapsgewijs het cellulaire stelsel ingevoerd en werden gevangenissen gebouwd om eenzame opsluiting te faciliteren. Gevangenissen kregen een bestuur (‘regenten’) dat bestond uit lokale notabelen, vaak geestelijken, hoogleraren en gepensioneerde rechters, die de nieuwe instellingen zouden besturen. Het dagelijks bestuur lag in handen van een rijksambtenaar, de directeur, die hiërarchisch onder het bestuur stond. De regels en het geld kwamen uit Den Haag, maar de toepassing en de uitgaven werden gestuurd door de regenten.

In vergelijking met andere landen werd het cellulaire principe in Nederland tamelijk strikt doorgevoerd. Dat betekende dat gevangenen alleen in een eenpersoonscel moesten zitten, maar ook dat ieder contact tussen gevangenen werd vermeden.

Psychiatrische schade
Decennialang fungeerde het cellulaire stelsel in Nederland. De behaalde resultaten varieerden van slecht tot desastreus. Aan maatschappelijke re-integratie werd niets gedaan en veel gevangenen liepen ernstige psychiatrische schade op door de vaak jarenlange eenzaamheid. Hun kansen in de samenleving na vrijlating waren slecht. Velen waren al snel terug in de gevangenis. Voor vernieuwing was weinig plaats, daartoe ontbrak zowel landelijke politieke wil als plaatselijke flexibiliteit.

Politiek werd het cellulaire stelsel ten grave gedragen door het rapport van de commissie-Fick uit 1947. In dat rapport werd weinig heel gelaten van de veronderstelde merites van eenzame opsluiting. Het instellen van deze commissie en het daaropvolgende afschaffen van het cellulaire stelsel werd lang geweten aan ervaringen tijdens bezettingsperiode. Toen waren leden van de Nederlandse elite voor het eerst zelf opgesloten geweest, bijvoorbeeld als gijzelaar of wegens verzetswerk. Dit zou hen het belang van een menselijker gevangenisregime, en de schadelijkheid van het cellulaire stelsel, hebben doen inzien.

Hervorming
Het is natuurlijk een prachtig verhaal, maar het is niet waar. Het cellulaire stelsel is niet na, maar tijdens de
bezetting gestrand. Dat gebeurde vooral uit noodzaak. Het inzicht dat het cellulair stelsel meer kwaad dan goed deed, was ook al veel langer gemeengoed onder de ambtenaren die in het gevangeniswezen werkzaam waren. Tijdens de bezettingsjaren raakte het gevangeniswezen in een crisis en nam de ambtelijke macht over individuele instellingen sterk toe. Uit nood geboren aanpassingen brachten een, naar zou blijken, definitieve hervorming teweeg.
De crisis in het gevangeniswezen werd primair veroorzaakt door overbevolking. Het aantal gevangenen in Nederlandse gevangenissen nam spectaculair toe en ontsteeg al snel het aantal cellen, waarmee de essentie van het cellulaire stelsel vanzelf onder druk kwam te staan. Overal werd dubbele bezetting van de instellingen de norm: twee of zelfs drie gevangenen per eenpersoonscel.

Opruimen hindernis
De snelheid waarmee het cellulaire stelsel werd afgebroken, en het feit dat na de oorlog niets werd ondernomen om het weer in te voeren, wijst erop dat veel ambtenaren niet erg aan het stelsel gehecht waren. Om vlot van het stelsel af te komen, moest echter nog een potentiële hindernis worden opgeruimd: de colleges van regenten, die in de gevangenissen het laatste woord hadden. In feite werden de regenten na de Duitse inval buitenspel gezet. In een modern gevangeniswezen was voor bemoeizuchtige amateurs geen plaats en in ’42 en ’43 werden de machtige colleges zonder pardon omgebouwd tot krachteloze adviesraden.

Maar ook toen de bezetting voorbij was keerden de oorspronkelijke machtsverhoudingen niet terug, net zo min als het cellulaire stelsel. Zonder veel ruchtbaarheid was tijdens de bezetting het gevangeniswezen drastisch hervormd. De cellulaire ideologie had afgedaan en het ambtelijk apparaat had de macht naar zich toe getrokken. Er woei, eindelijk, een progressieve wind.

*Ralf Futselaar is onderzoeker bij het NIOD.

Lees het volledige artikel in de serie Ambtenaar in oorlogstijd in Binnenlands Bestuur nr. 5 van deze week (inlog)

Serie: onderzoek naar gevolgen ministeries zonder minister

Medewerkers van de Radbouduniversiteit onderzochten wat er op de diverse departementen in de oorlogsjaren aan nieuw beleid werd ontwikkeld dat ook na de bevrijding bleef bestaan. Binnenlands Bestuur presenteert tot mei een serie artikelen waarin de beleidsmaatregelen van een aantal departementen worden uitgelicht.