Klein en groot botsen over verdeling gemeentefonds

Het nieuwe kabinet staat voor de keuze hoe de gemeenten de komende jaren te bekostigen. Óf een jaarlijks bedrag dat is gekoppeld aan de rijksuitgaven van dat ene jaar, óf een vast bedrag gekoppeld aan de rijksuitgaven van één volle regeringsperiode. De fondsbeheerders Binnenlandse Zaken en Financiën hebben een voorkeur voor vaststelling één keer in de 4 jaar. Die voorkeur delen ze met kleinere gemeenten. De 100.000+ gemeenten houden het liefst alles bij het oude. De VNG kiest de zijde van de grote steden, maar het laatste woord daarover lijkt nog niet gesproken.

Schommelingen

Uit een uitgelekte evaluatie van het huidige normeringssysteem blijkt dat het Rijk af wil van de jaarlijkse herberekening van de uitkering uit het gemeentefonds. In grote lijnen bestaat er wel tevredenheid over hoe het stelsel functioneert, maar van de schommelingen in de hoogte van de accressen en de voortdurende bijstellingen - een bedrag over een uitkeringsjaar kan wel vijf keer wijzigen - willen de fondsbeheerders af.

Die schommelingen verdwijnen volgens het rapport bijna volledig als voortaan het uitgavenkader van het Rijk in het regeerakkoord als uitgangspunt wordt genomen. Gevolg is een maximum aan voorspelbaarheid voor gemeenten en provincies, omdat alle rijksuitgaven onder dat uitgaven plafond blijven. Omdat alleen wordt gecorrigeerd voor loonen prijsontwikkelingen, blijven de schommelingen in het accres beperkt tot de bijstellingen voor hogere of lagere inflatie. Volgens Hans Smit, hoofd financiën van Alkmaar, is dat een verademing. Hij zat in de klankbordgroep die de VNG had ingesteld om tot een voorkeursvariant te komen. De keuze was uit de twee genoemde opties en een derde, vergaande variant waarbij het Rijk bepaalt wat een gemeentelijke taak mag kosten en uitsluitend die (minimum-)kosten vergoedt.

De 100.000+ gemeenten blijken voor variant één, waarbij het goeddeels blijft zoals het is. Belangrijkste voordeel is dat er dan nooit discussie is over de koppeling van de rijksuitgaven aan de ontwikkeling van het gemeentefonds: dat automatisme zit in de afspraak besloten. Volgens Smit zijn de meeste andere, kleinere gemeenten voor de variant van een afspraak over het gemeentefonds ineens voor 4 jaar. ‘Dan vindt achteraf geen automatische correctie plaats als het Rijk toevallig meer of minder heeft uitgegeven. Zo’n systeem geeft veel meer stabiliteit. Je kunt gerichter een afspraak naar de toekomst maken in plaats van dat het Rijk je aan het eind van het jaar weer eens corrigeert, nadat alles al in je begroting was verwerkt. Het is nauwelijks uit te leggen aan de politiek dat je, nadat je dacht een sluitende begroting te hebben, toch weer moet ombuigen’, zegt Smit.

Uitschieters

Otto Paans, hoofd financiën van Nieuwkoop, ziet om dezelfde redenen wel wat in wijziging van de financiële afspraken met het Rijk. ‘We kregen in de junicirculaire te horen dat er veel aan accres bijkomt. Maar door de grote, voortdurende bijstellingen van de laatste jaren durven we dat bedrag eigenlijk niet meer in te zetten. We kozen ervoor het apart te zetten. Gelukkig maar, want bij de volgende circulaire raakten we het weer kwijt. Hadden we het ingezet, dan hadden we op stel en sprong weer moeten ombuigen’, zegt hij. ‘Met een berekening voor een regeer periode, wordt de begroting stabieler.’

Groot voordeel van een vierjaarlijkse berekening, is volgens Paans dat er minder uitschieters naar boven en naar beneden zijn. Daar komt bij dat het huidige stelsel de gemeenten veel werk geeft. ‘We moeten voor het begroten telkens zelf berekenen wat ons in totaal toekomt en wat welk beleidsonderdeel toevalt. Met al die circulaires, bijstellingen en college-adviezen gaat daar erg veel werk in zitten. Een medewerkster is daar vrijwel continu mee bezig’, aldus Paans. De kans op fouten is dan ook geringer.

Misrekening

In sommige gemeenten worden circulaires wel eens fout geïnterpreteerd. Struikelblok blijken de vele indicatoren waar gemeenten mee moeten rekenen. Toch valt het met de misrekeningen wel mee, beweert Harry Moize de Chateleux. Als toezichthouder gemeentefinanciën van de provincie Zuid-Holland komt hij ze vooral tegen als er nieuwe maatstaven zijn op grond waarvan het gemeentefonds dient te worden berekend. ‘Daar kijken we extra kritisch naar. Maar door de bank genomen doen gemeenten de berekeningen zelf goed. Er zijn beproefde systemen waarbij ze in feite maar één cijfer hoeven in te vullen om het bedrag voor hun gemeente te kunnen uitrekenen’, zegt hij. ‘Het is allemaal niet zo vreselijk ingewikkeld.’

Met de hoeveelheid bijstellingen valt het volgens Moize de Chateleux ook wel mee. ‘Normaal is er één belangrijk moment in het jaar, de meicirculaire. Daarin staan de meerjarenprognoses van het accres van het gemeentefonds. In september zijn er vaak wel wat bijstellingen, maar die zijn in het algemeen niet echt schokkend.’ Hij is er echter evenals Paans en Smit wel van overtuigd dat vaststelling van het gemeentefonds voor 4 jaar meer rust geeft dan het systeem van jaarlijks samen-de-trap-op en samen-detrap- af. ‘Maar in hoeverre zo’n afspraak financieel gunstig of ongunstig uitpakt, valt nog te bezien’, zegt hij. Ook Paans heeft zijn twijfels.

‘Misschien is het financieel minder voordelig, maar je weet wel waar je aan toe bent. Het geeft een stabieler beeld en minder werk voor een goed advies aan het college.’

Crisis

Smit, het hoofd financiën van Alkmaar, neemt het eventuele financiële nadeel op de koop toe. ‘Nadeel is inderdaad dat de kans dat het Rijk uiteindelijk meer heeft uitgegeven dan afgesproken. Ja, gut… is dat zo erg? Het omgekeerde geldt toch ook als het Rijk in die 4 jaar extra moest bezuinigen. Ik begrijp niet waarom wij daar als gemeenten last van moeten hebben. Los van wat we van het Rijk krijgen, moeten we in Alkmaar de nodige miljoenen ombuigen. Waarom? Gemeenten hebben te maken hebben met een toename van het aantal uitkeringen en schuldhulpaanvragen en minder eigen inkomsten. Dat is ons eigen pakkie-an’, zegt hij.

Smit wijst bovendien op de afgelopen 3 jaar dat het systeem van ‘samen- de-trap-op en af’ door het Rijk buiten werking was gesteld. Dat voorkwam dat de extra crisisuitgaven van het Rijk, zouden leiden tot hogere uitkering aan gemeenten. ‘Het bevriezen van de uitkering voor 3 jaar, was dat nou erg of niet erg? Het maakt niet zoveel uit. Je kunt nog zulke mooie afspraken hebben, als het Rijk wil bezuinigen dan haalt ze het geld toch wel weg bij je’, weet hij uit ervaring. Voor de gemeenten is het nu afwachten of een nieuw kabinet zich iets gelegen laat liggen aan de voorkeur van de VNG voor handhaving van het huidige stelsel. Smit vermoedt dat over die voorkeur nog niet het laatste woord is gesproken. ‘Ja, er was een klankbordgroep en ja, er was een inhoudelijke discussie. Maar ik zeg niet dat het niet beter had gekund. Met name qua voorbereiding.’

Rijk wil ‘sober’ gemeentefonds
De ministeries van Binnenlandse Zaken en Financiën laten een onderzoek uitvoeren naar de algemene uitkering aan gemeenten. ‘Sober’ en ‘doelmatig’ zijn de trefwoorden. Bekend was dat beide fondsbeheerders onderzoek laten doen naar in hoeverre de verdeling van de algemene uitkering uit het gemeentefonds spoort met de daadwerkelijke gemeentelijke uitgaven.

Uit de onderzoeksopdracht blijkt nu dat de onderzoekers ook een onderbouwd oordeel moeten geven of een soberder en doelmatiger gemeentefonds mogelijk is. Uit het jaarlijks periodiek onderhoudsrapport (POR) bleek al dat de uitgaven op veel terreinen niet meer overeenkomen met het geld dat gemeenten er in principe voor krijgen. Een scan, waarbij algemene uitkering uit het gemeentefonds wordt geconfronteerd met de gegevens zoals die uit de begrotingen naar voren komt, bracht dat aan licht. Omdat de afwijking voor veel beleidsclusters bleek te gelden, werd besloten ze allemaal aan een nader onderzoek te onderwerpen. Volgens beide ministeries gaf de commissie-Kalden, één van de heroverwegingswerkgroepen van het vorige kabinet, in april 2010 aanleiding om onderzoekers ook te kijken naar het volume van het gemeentefonds. Kalden rekende met behulp van de ‘laagste kostenmethode’ voor dat 50 procent van de gemeenten met de laagste uitgaven 1,7 miljard minder uitgeeft dan de 50 procent van de gemeenten met de hoogste uitgaven.

De methode nam de gemeenten met de laagste uitgaven als maat. De ministeries houden een bijstelling van het gemeentefonds ter grootte van die 1,7 miljard euro voor mogelijk. Ter onderbouwing laten ze nu onderzoek doen. Met behulp van de resultaten zullen, zo leert de toelichting in de opdracht, conclusies worden getrokken ‘over het wel of niet aanpassen van het volume en of verdeling van een cluster’. Onderzocht wordt ‘wat een sober en doelmatig volume van het gemeentefonds is, gebaseerd op de aan gemeente toebedeelde taken en rekening houdend met de autonome beleidsruimte van gemeenten’. De eerste resultaten komen volgend voorjaar. Het mag wat kosten. De prijs van het onderzoek dient te liggen ergens tussen de 900.000 en 1,3 miljoen euro, exclusief btw.  

Bekijk hier het evaluatierapport.