Gemeentelijke herindelingen slecht voor democratie

Inwoners van gemeenten die zijn heringedeeld, laten de stembus structureel vaker links liggen dan stemgerechtigden uit gemeenten die geen fusie achter de rug hebben. Het gaat daarbij om zowel verkiezingen voor de gemeenteraad als voor de Tweede Kamer. Bij raadsverkiezingen daalt de opkomst 2,2 procentpunt en bij Tweede Kamerverkiezingen 0,7 procentpunt. Herindelingen schaden de lokale en nationale democratie.

Structureel lager

Dat stellen onderzoekers van het Coelo (Centrum voor onderzoek van de economie van de lagere overheden) na onderzoek, waarbij de opkomstcijfers van negen reguliere gemeenteraadsverkiezingen en negen Kamerverkiezingen tussen 1986 en 2018 onder de loep zijn genomen. De belangrijkste resultaten ervan zijn maandag gepubliceerd op Mejudice. Die lagere opkomst bij raads- en Kamerverkiezingen is een structureel effect. Vijf verkiezingen na een herindeling – dus na twintig jaar – blijft de opkomst bij raadsverkiezingen in herindelingsgemeenten significant lager dan in gemeenten die niet zijn heringedeeld. Bij Kamerverkiezingen is een lagere opkomst in fusiegemeenten zelfs na minstens zes landelijke verkiezingen zichtbaar. Vergroting van de afstand tussen burger en politiek en verzwakking van sociale normen (informele ‘controle’ op de stembusgang) zijn de belangrijkste verklaringen. De lagere opkomst is dus niet tijdelijk, maar structureel van aard, concluderen de onderzoekers, waaronder Coelo-directeur Maarten Allers.

Grotere afstand

Een deel van de verklaring van dat structurele effect vinden de onderoekers in de vergroting van bestuurlijke schaal. Die verklaring lijkt vooral van toepassing op de lagere opkomst bij raadsverkiezingen. In grotere gemeenten zijn beleidskeuzes abstracter en spelen zich vaak verder af van de eigen leefomgeving. De afstand tussen bestuur en inwoners neemt letterlijk toe (het gemeentehuis is verder weg) en politici kennen minder inwoners persoonlijk en vice versa.

Minder informele controle

Deze theorie verklaart niet de dalende opkomst bij Kamerverkiezingen. ‘Herindeling beïnvloedt de afstand tussen kiezers en de landelijke politiek niet’, aldus de onderzoekers. De zogeheten sociale normen-theorie verklaart wel de opkomstdaling in fusiegemeenten bij zowel raads- als Kamerverkiezingen. In grotere gemeenten wordt de sociale norm om naar de stembus te gaan losser. De informele controle op de stembusgang neemt af met de bestuurlijke schaal.

Voorkom verstoring gemeenschap

Op basis van de onderzoeksuitkomsten adviseren de onderzoekers herindelingen niet alleen economisch te benaderen, maar deze ook vanuit een sociaal oogpunt te bezien. ‘Zo wordt voorkomen dat herindelingen lokale gemeenschappen, en de bijbehorende normen, teveel verstoren.’ Fusiegemeenten moeten daarnaast alles in het werk zetten om de afstand tussen burger en politiek te verkleinen, door bijvoorbeeld het instellen van dorpsraden en het betrekken van inwoners uit alle kernen. De onderzoekers verwachten daar echter niet al te veel van. ‘Dit gebeurt echter vaak al, en het is de vraag hoeveel winst hier nog te behalen valt.’

124 gemeenten

Voor het onderzoek zijn de opkomstcijfers van negen reguliere gemeenteraadsverkiezingen en negen Kamerverkiezingen tussen 1986 en 2018 onder de loep genomen. In die periode zijn 124 gemeenten een keer heringedeeld, 48 twee keer en 5 gemeenten drie keer. Het Coelo heeft alleen gekeken naar de gemeenten die een keer zijn ingedeeld. Volgens de onderzoekers beïnvloedt dit de uitkomsten niet substantieel.