Bezettingstijd leert dat crisis bestuurlijke kans biedt

Door de afwezigheid van ministers voerden ambtenaren tijdens de Tweede Wereldoorlog belangrijke hervormingen door. Dankbaar maakten zij gebruik van de crisis. Wat zijn daarvan de lessen voor de corona-crisis? 

door: Marieke Oprel, Wim van Meurs en Annabelle Jansink * 

Om de corona-crisis in perspectief te plaatsen, greep premier Rutte onlangs terug naar de enige historische vergelijking waarover Nederland beschikt: ‘de grootste crisis sinds de Tweede Wereldoorlog’. De huidige crisis creëert een nieuwe politieke realiteit. De democratische controle wordt van plenaire debatten teruggebracht tot wekelijks overleg met de fractievoorzitters. Als nationale besluitvorming tijdelijk slechts beperkt kan worden gelegitimeerd door democratische belangenafweging en controle, wordt de noodzakelijke rechtvaardiging elders gezocht en gevonden: bij de virologen en statistici van het RIVM als objectieve experts. En bij de uitvoerende instanties die a-politieke besluiten vertalen in maatregelen en afstemmen met burgemeesters, politiechefs en ziekenhuisbesturen.

Ambtenarenapparaat
Niet alleen bij de premier dringt zich de vergelijking met de Tweede Wereldoorlog op. Ter gelegenheid van 75 jaar bevrijding hebben wij als onderzoekers van de Radboud Universiteit Nijmegen sinds januari 2020 in de serie Ambtenaar in Oorlogstijd in Binnenlands Bestuur beleidsontwikkelingen tijdens de oorlogsjaren onder de loep genomen, die de taakopvatting en werkwijze van het ambtenarenapparaat veranderden, maar ook de verhouding tussen partijpolitiek, ambtenarij en wetenschappelijke expertise. Deze historische vergelijking is juist interessant omdat gezagsdragers en het openbaar bestuur in de crisis van de Duitse bezetting (ook nu nog) vooral langs de meetlat van goed en fout worden gelegd.

De ambtenaren hadden de opdracht om op hun post te blijven om zo erger kwaad van Nederland af te wenden (namelijk hun vervanging door NSB’ers of Duitse bestuurders). Of ze bij de uitvoering van deze opdracht de grens naar collaboratie en heulen met de vijand overschreden, is een morele vraag en niet aan historici om te beantwoorden. Het spreekwoordelijke dilemma van ‘de burgemeester in oorlogstijd’.

Belangrijke hervormingen
Onze bijdragen laten zien dat de crisis van de bezetting en het ontbreken van de naar Londen uitgeweken ministers de hoge ambtenaren in de ministeries juist motiveerden tot een aantal belangrijke hervormingen die veelal na de oorlog stand hielden. Deze hervormingen konden alleen doorgang vinden als ze de goedkeuring van het nazi-regime konden wegdragen of ten minste niet tegen de belangen van de bezetter indruisten. De hervormingsplannen hadden niet zelden hun oorsprong in plannen die in de jaren dertig door experts en beleidsambtenaren waren ontworpen, maar die in de politieke polarisatie van die jaren waren gesneuveld.

Het ging hier om maatregelen die bestuurlijk en maatschappelijk gezien dringend noodzakelijk waren, maar waar partijpolitieke tegenstellingen een sta-in-de-weg ­bleken. De bezetting bood de ‘ministeries zonder minister’ een eenmalige gelegenheid. In deze crisissituatie legitimeerden de inhoudelijke deskundigheid van de experts en de bestuurlijke expertise in de ministeries belangrijke beleidshervormingen.

Over een aantal jaren zal de corona-pandemie worden onderzocht als een wereldwijde crisis en een breukmoment voor deze generatie vergelijkbaar met de moord op John F. Kennedy in 1963, de val van de Berlijnse muur in 1989, de terreuraanslag van 9/11 of de bankencrisis van 2008. Historici zullen dan in de archieven dezelfde onwerkelijke gewaarwording hebben, die wij hadden bij het onderzoek naar Nederlandse ministeries direct na de Duitse inval. De maatschappelijk shock en ontreddering is enorm, niets is letterlijk meer zoals het een paar weken of dagen geleden was …  En toch gingen de meeste ambtenaren uiterlijk na een week terug naar hun ministerie.

Onverstoorbaar
Wie in het Nationaal Archief de beleidsdossiers uit die tijd terugleest, kan letterlijk alleen uit de naam van de leidinggevende afleiden dat een regimewisseling heeft plaatsgevonden (en zelfs dat niet altijd). De openstaande beleidsdossiers worden op maandag 20 mei 1940 onverstoorbaar voortgezet. Dat is ten minste de indruk die het archief wekt, en misschien wel de essentie van elk ambtelijk apparaat. De weerslag van de corona-crisis in de archieven zal niet anders zijn. De urgentie van de beleidshandelingen is gedocumenteerd, maar niet de twijfel of shocktoestand.

De geschiedenis herhaalt zich niet en heeft dus ook geen kant-en-klare lessen te bieden. Toch kunnen de resultaten van verdergaand onderzoek naar ministeries in de crisis van de jaren dertig en tijdens de daaropvolgende jaren van bezetting en bevrijding interessant zijn voor ministeries en de scholing van rijksambtenaren anno 2020. Een historische dimensie ontbreekt nu volledig bij de verschillende ministeries in de toch omvangrijke zogenaamde Introductiedossiers voor nieuwe bewindslieden.

Inzicht in de veranderingen in de werkwijze en rolopvattingen van beleidsambtenaren in de afgelopen decennia scherpt de blik voor actuele veranderingsprocessen. De beleidsdossiers uit de economische crisis van de jaren dertig of uit de tijd van bezetting en bevrijding bieden talloze casestudies en ‘lespakketten’ over de verhouding tussen partijpolitiek en bestuur, tussen wetenschap en publieke opinie of vrijheid en regulering die, zo leren we nu in 2020, nog niets van hun actualiteit hebben verloren.

*Marieke Oprel is docent en onderzoeker. Wim van Meurs is hoogleraar. Annabelle Jansink is onderzoeksassistent. Allen aan de Radboud ­Universiteit Nijmegen.

Lees het volledige artikel in Binnenlands Bestuur nr. 9 van deze week (gratis inlog)

Serie: onderzoek naar gevolgen ministeries zonder minister
Medewerkers van de Radbouduniversiteit onderzochten wat er op de diverse departementen in de oorlogsjaren aan nieuw beleid werd ontwikkeld dat ook na de bevrijding bleef bestaan. Binnenlands Bestuur presenteert tot mei een serie artikelen waarin de beleidsmaatregelen van een aantal departementen worden uitgelicht.