Bestuur-tips bij toenemende spanning in samenleving

Bestuurders moeten verontwaardigde burgers onbevreesd en open tegemoet treden. Hoogleraar politicologie Sarah de Lange schetst in een essay in Binnenlands Bestuur hoe lokale politici de verdeeldheid in de samenleving het beste kunnen bestrijden. 

Alleen al in Amsterdam hebben zich tenminste vijftien nieuwe partijen geregistreerd voor de gemeenteraadsverkiezingen. Dat hoeft niet automatisch een indicatie te zijn voor meer polarisatie, maar dat lijkt volgens De Lange nu wel het geval.

De meeste nieuwe partijen die zich gemeld hebben, vertegenwoordigen immers de extremen van de identiteitspolitiek. De strijd om Rotterdam laat een vergelijkbaar patroon zien. Ook de middelgrote en kleine gemeenten lopen volgens haar een risico op verdeeldheid. ‘Ook in deze gemeenten kan polarisatie tot versnippering en verscheuring leiden – ook zonder DENK, Forum voor Democratie of PVV op de kieslijst. De globalisering die de huidige polarisatie drijft, raakt tenslotte alle bestuursniveaus, van de EU tot het stadsdeel’, aldus de Amsterdamse hoogleraar.

Drie polarisatievormen
Volgens De Lange zijn er drie vormen van polarisatie te onderscheiden: ideologische polarisatie, intergroep polarisatie en affectieve polarisatie. Ideologische polarisatie neemt toe als politieke partijen of burgers steeds extremere standpunten innemen. Burgers en partijen drijven als het ware inhoudelijk uit elkaar, en gematigde standpunten worden zeldzaam. Intergroep polarisatie vindt plaats wanneer politieke partijen en groepen burgers met gedeelde kenmerken tegenover elkaar komen te staan. Belangrijk voor intergroep polarisatie is het feit dat groepslidmaatschap en opvattingen steeds sterker samen gaan hangen. Bijvoorbeeld wanneer de winnaars van de globalisering steeds kosmopolitischer kenmerken krijgen, terwijl de verliezers juist nationalistischer worden.

Wanneer er sprake is van affectieve polarisatie staan (groepen) burgers steeds vijandiger tegenover elkaars politieke voorkeuren of wereldbeelden. Burgers verschillen in deze situatie niet alleen met elkaar van mening, maar zij keuren andere opvattingen af of verwerpen deze. Affectieve polarisatie kent dus een duidelijke morele component, waarbij de tegenstander als kwaadwillend wordt gezien.

Scherper debat
Haar inschatting is dat de drie vormen van polarisatie onder de kiezers ook zichtbaar zal zijn bij de gemeenteraadsverkiezingen, bijvoorbeeld door een scherper debat over identiteitskwesties, zoals Sinterklaasintochten en het hernoemen van straatnamen. ‘Ook de intergroep polarisatie is in Nederland toegenomen, met name rondom de scheidslijn tussen lager- en hogeropgeleiden. Door de tijd heen zijn de standpunten van lager- en hogeropgeleide burgers op juist bovenstaande thema’s meer uit elkaar gaan lopen’, stelt ze.

Zeer waakzaam
De Lange vindt dat bestuurders en politici zeer waakzaam moeten zijn over de manier waarop zij zelf politiek bedrijven. ‘Politici en bestuurders dienen de komende maanden tijdens de verkiezingscampagne op te passen, dat zij de burgers en politieke partijen waar zij het fundamenteel mee oneens niet afschilderen als vijanden. Zij blijven – zo lang zij zich begeven binnen de kaders van de (grond)wet – politieke tegenstanders die met inhoudelijke argumenten bestreden dienen te worden’, aldus de hoogleraar.

Ze wijst erop dat de Raad voor het Openbaar Bestuur in maart met een bundel komt, getiteld #WOEST, waarin zij onderzoekt hoe politici, bestuurders en ambtenaren het beste kunnen reageren op verontwaardigde burgers. De lessen uit de bundel zijn volgens haar ook bruikbaar voor het omgaan met polarisatie. ‘Het optreden van polarisatie kan namelijk een uitwas zijn van het niet juist benaderen van burgers die hun verontwaardiging uiten.’

Vijf stormfases
In #WOEST wordt op basis van onderzoek geconcludeerd dat verontwaardiging zich manifesteert in vijf fases, beschreven in de termen ‘stormklaar, ‘stilte voor de storm’, ‘opkomend stormtij’, ‘de storm’, en ‘na de storm’. De rollen die het openbaar bestuur kan innemen en de instrumenten die het kan inzetten om verontwaardiging
te kanaliseren verschillen per fase. 

In de fase ’stilte voor de storm’ dient het openbaar bestuur de verontwaardiging van burgers zo vroeg mogelijk proberen te signaleren. ‘Niet om die in de kiem te smoren, maar om te kijken welke oorzaken en idealen erachter liggen en of er hierbij een rol voor het openbaar bestuur is weggelegd. Het openbaar bestuur kan hiervoor haar oor te luister leggen bij burgers zelf, of bij professionals die zicht hebben op de verontwaardiging van burgers.’

Bij de derde fase, het ‘opkomend stormtij’, is er sprake van oplopende spanningen en strijd: groepen burgers komen hier tegenover elkaar of tegenover het openbaar bestuur te staan. ‘Dit is de fase waarin het openbaar bestuur escalatie van conflicten kan proberen te voorkomen of conflicten kan proberen te de-escaleren met behulp van bemiddeling of mediatie. Indien zij zelf een van de partijen is, kan het openbaar bestuur bemiddeling of mediatie organiseren door een derde, onafhankelijke partij aan te stellen of iemand binnen de eigen organisatie die een meer neutrale, onafhankelijke rol kan innemen. Het openbaar bestuur kan bijvoorbeeld een dialoog organiseren via een inspraakavond of zij kan een referendum organiseren om mensen mee te laten beslissen.’

Dreiging van geweld 
De vierde fase is ‘de storm’ zelf. Dat is volgens De Lange de fase waarin alles wat fout kan gaan, dreigt fout te gaan. ‘Tijdens deze fase dient het openbaar bestuur de openbare orde te handhaven en te voorkomen dat er gelegenheden zijn om ongestraft geweld te plegen en ervoor te zorgen dat alle betrokkenen zich veilig voelen, zodat zelfverdediging geen argument kan zijn voor geweld.’ 

De laatste fase is ‘na de storm’, waarin de omstandigheden zodanig zijn dat er binnen een politieke gemeenschap sprake is van voortdurende polarisatie. In deze fase dient het openbaar bestuur de fysieke en sociale schade op te maken en te kijken hoe de politieke gemeenschap zich kan herstellen, bijvoorbeeld door bijeenkomsten te organiseren waar burgers via gemeenschappelijke doelen en projecten weer nader tot elkaar kunnen komen, en elkaar niet als vijanden, maar hooguit als politieke tegenstanders gaan beschouwen.

Lees het volledige essay in Binnenlands Bestuur nr. 2 van deze week (inlog)