‘Ambtelijke fusie is het voorportaal van herindeling’

Krijgen de gemeenten genoeg geld om alle taken die op hen afkomen uit te voeren? Deze vraag brandt op ieders lippen, maar het is niet dé vraag waarop aanstaande woensdag op het congres van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) een antwoord moet komen. Nee, zegt emeritus hoogleraar bestuurskunde Fred Fleurke, de hamvraag is ‘of het bestuursakkoord gemeenten voldoende ruimte geeft om gemeente te zijn.

Kunnen zij zelf invulling aan de taken geven en eigen afwegingen maken, of is het puur uitvoering van regels?’ Dat laatste lijkt Fleurke niet waarschijnlijk: ‘Ik zou in elk geval niet te snel “nee” zeggen tegen de voorgenomen decentralisatie van taken. Het kan een geweldige kans zijn om in aanvulling op de Wet werk en bijstand als gemeente nog meer te gaan betekenen in het sociale domein.’

Fred Fleurke is een oude bekende van de VNG. In 2003 vroeg de directie van de koepel de Amsterdamse bestuurskundige om uit te zoeken in hoeverre er sprake was van een stelselmatige tendens tot centralisatie door het Rijk, ten koste dus van de autonome positie van gemeenten. ‘Dat was de stellige overtuiging van de VNG. Op basis van empirisch onderzoek kwam ik tot een tegenovergestelde conclusie. Ik vond geen overtuigend bewijs voor die veronderstelde, sluipende centralisatie. Dat was moeilijk uit de hoofden te praten.

Vooral Ralph Pans, die toen al hoofddirecteur was van de VNG was heel ongelukkig met mijn rapportage. Maar ik vind: laat de feiten spreken en stel dan pas het normatief kader op. Vaak is het omgekeerd. Dan is er al een normatief kader geformuleerd, waarbij alleen nog het bewijs moet worden geleverd’, aldus Fleurke. ‘Uiteindelijk vonden we elkaar in het voorstel om de interbestuurlijke verhoudingen door een commissie te laten monitoren. Op feiten. Dat leidde uiteindelijk tot de code interbestuurlijke verhoudingen en het tweejaarlijkse onderzoek door de vice-voorzitter van de Raad van State.’

Onzelfstandig

De parallel tussen acht jaar geleden en nu is opvallend. Toen overheerste het gevoel dat er sprake was van centralisatie door decentralisatie. Het beeld van ‘de onzelfstandige gemeente’ was heel sterk, herinnert Fleurke zich. Nu doemt andermaal het beeld op van een decentralisatie met centralistische tendensen, vooral omdat de taakverschuiving wordt aangekondigd als een bezuinigingsoperatie ten gunste van het Rijk.

Fleurke wijst nog maar eens op de empirie: ‘Laten we eerst eens kijken wat de wettelijke behandeling uiteindelijk aan regels en taken oplevert, wat er wordt gedecentraliseerd en wat in medebewind wordt overgedragen en in welke vorm. En laten we niet vergeten dat 80 procent van de regels niet wordt gebruikt.’

Autonomie

Decentralisatie dan wel medebewind, het takenpakket van gemeenten zal groeien en dit zet gemeenten aan tot allerlei vormen van samenwerking. Fleurke: ‘Het is in vergelijking met tien jaar geleden zeker voor kleinere gemeenten niet eenvoudiger geworden. Er worden meer taken overgeheveld en er is meer expertise nodig om de Europese wetgeving uit te voeren. Samenwerking heeft dan hele grote voordelen, maar het zou ook de zelfstandigheid kunnen ondergraven en daarmee dus het bestaansrecht van de gemeente.’

Vooral kleine gemeenten stellen zich steeds vaker de vraag of ze de expertise en de mankracht wel in huis hebben om de extra taken aan te kunnen. ‘Dan komt vanzelf de vraag van een bestuurlijke fusie met één of meer buurgemeenten aan de orde’, aldus Fleurke. ‘Maar zo’n bestuurlijke fusie roept veel weerstand op bij bestuurders zelf en bij de bevolking. Wat je dan ziet, is dat men zoekt naar andere wegen om toch tot een ambtelijke organisatie met meer expertise te komen, of een groter draagvlak om alle extra taken te doen: de ambtelijke fusie.’

De ambtelijke fusie van nu is in feite net als vroeger gebaseerd op een gemeenschappelijke regeling. Er is echter een belangrijk verschil, constateert Fleurke. ‘Vroeger bouwden de gemeenten een gemeenschappelijke regeling als een institutie bovenop de gemeenten. Deelnemende gemeenten bleven de baas. Bij een ambtelijk fusie gaat het om een model waarbij er geen organisatie wordt bijgebouwd, maar waarbij gemeentelijke diensten samengaan. Het is dus geen organisatie die er bovenop komt, maar eentje in plaats van. Het gaat niet om technische terreinen, als ict. Nee, de samenwerking wordt veel breder. Dat is een nieuw verschijnsel. Vroeger was het ondenkbaar dat financiën of personeelszaken in een gemeenschappelijke regeling werden ondergebracht omdat je dan als gemeente geen greep meer had op je eigen financiën of je ambtenaren.’

Geloofwaardig

Zo’n verregaande samenwerking leidt natuurlijk tot de vraag of je nog kan spreken van een zelfstandige gemeente. ‘Het begrip zelfstandige gemeente is een heel oud beginsel’, aldus Fleurke, ‘maar nog steeds goed bruikbaar. Je kunt je afvragen of met zoveel samenwerking zo’n aparte gemeente nog wel zelfstandig is. Op een gegeven moment ben je als gemeente niet meer ge loofwaardig met zo’n politiek front. Zelfstandig kan alleen wanneer de ambtelijke dienst doet wat de politiek wil.’

De kern, zegt Fleurke, is dat een gemeente pas een gemeente is als er iets te beslissen valt. ‘Er moet sprake zijn van een min of meer autonome besluitvorming, waarbij belangen op verschillende beleidsterreinen worden afgewogen. Is dat niet meer het geval, dan is de gemeente een one-issue organisatie of een extensie van een andere bestuurslaag zonder iets toe te voegen.’

Ambtelijke fusies in het kader van gemeentelijke samenwerking kunnen in zijn ogen alleen functioneren als de gemeenteraden van de deelnemende gemeenten invloed behouden. Wil de raad het gebrek aan democratische legitimatie ondervangen bij samenwerking van ambtelijke diensten, dan moeten er informatie- en verantwoordingskanalen zijn.

‘Je hebt dat nodig om inhoud en vorm te kunnen geven aan het democratische recht van de raad, maar het is ontzettend lastig om die kanalen tussen de samenwerkende ambtelijke diensten en de diverse raden open te houden. Het slibt heel gauw dicht. Als plaatselijke politicus wil je dat de gemeenschappelijke dienst uitvoert wat jouw bevolking wenst. Dus die dienst moet worden geïnstrueerd. De eigen bestuursdiensten die de colleges ondersteunen, moeten zorgen dat het blijft functioneren. Ik zeg niet dat het onmogelijk is, maar je haalt dezelfde bezwaren binnen die kleven aan de oude gemeenschappelijke regelingen. En daar werd terecht veel over geklaagd.’

Bureaucratie

Een lastig punt bij ambtelijke fusies is ook hoe de kosten van de gemeenschappelijke dienst bij de verschillende deelnemende gemeenten in rekening moeten worden gebracht. ‘Meestal hoor je van enthousiaste gemeenten: “Oh, dat komt wel”. Maar dat komt niet. Je moet er tevoren verdraaid goed over hebben nagedacht. Hoe zorg je bij ingewikkelde taken tot redelijke beprijzing te komen? Als iedere gemeente een uitzonderingspositie heeft, is dat een vrij ingewikkeld verhaal. Je hebt dan contracten nodig over verschillende soorten werk met de directie van die ambtelijke dienst. Er moet worden gefactureerd. Er moet worden gemonitord. Je moet een hoop weten en meten. Dat is bureaucratie die deze keer eens niet van buitenaf wordt opgelegd, maar van binnenuit komt.’

Fleurke kan zich niet aan de indruk onttrekken dat gemeenten met een ambtelijke samenwerking willen voorkomen een bestuurlijke fusie te moeten maken.

Gewoon

Hij veroordeelt die keuze overigens niet. ‘Als je het goed organiseert, kun je goede resultaten behalen. Maar ik denk dat de keuze voor ambtelijke samenwerking een teken aan de wand is en achteraf slechts een doorgangshuis op weg naar bestuurlijke fusie zal blijken te zijn. Er breekt een moment aan dat men moe wordt van het opstellen van al die aparte contracten en beprijzingen en verlangt naar een gewone gemeente. Zeker als blijkt dat de diverse gemeenteraden moeilijk een ‘say’ houden bij de aansturing van die ene gemeenschappelijke dienst. Hoe lang dat huis van ambtelijke fusie stand zal houden, kan ik niet overzien. Maar uiteindelijk is ambtelijke fusie een inhoudelijke voorbereiding op bestuurlijke fusie.

Mijn intuïtie als bestuurkundige is dat we een periode naderen met veel herindelingen. Vergeet niet dat een van de grootste problemen bij bestuurlijke fusies de vorming van een gemeenschappelijke ambtelijke organisatie is. Dat heb je met een ambtelijke fusie dus al mooi voor elkaar. Komt het dan toch tot een bestuurlijke fusie, dan gaat dat hoogstwaarschijnlijk met minder pijn gepaard.’