Vereenvoudigd mensbeeld leidt tot uitsluiting

Als een vereenvoudigd mensbeeld in beleid dominant is, bestaat het risico dat de overheid groepen uitsluit. Mensen die niet welwillend tegenover bepaald beleid staan, worden ‘buiten beschouwing’ gelaten of zelfs in een negatief daglicht geplaatst, signaleert het Sociaal Cultureel Planbureau (SCP).

Vaccinatieweigeraar

Binnen het Leven Lang Ontwikkelen-beleid en de covid-vaccinatiestrategie onderzocht het SCP in de analyse ‘Mensbeelden achter beleid’ de rol van mensbeelden in de beleidvorming. Mensen die niet welwillend tegenover het beleidsdoel staan, blijken impliciet bestempeld te worden als onwelwillend, irrationeel en onverantwoordelijk, zoals het beeld van de vaccinatieweigeraar dat in de coronapersconferenties naar voren kwam. En mensen die zich niet willen ontwikkelen, omdat zij nu eenmaal andere prioriteiten in het leven hebben, blijken in het Leven Lang Ontwikkelen-beleid niet altijd te worden bediend.

Rationele keuzes

De analyse is een vervolg op het SCP-essay ‘Mensbeelden in beleid’ dat vorig jaar oktober verscheen. In beide dossiers herkennen de onderzoekers het ideaalbeeld van de ‘rationele, autonome mens die keuzes maakt in zijn of haar eigen belang en daarbij vooruit kan kijken naar de toekomst, zich daarbij verantwoordelijk opstelt en welwillend tegenover de beleidsdoelstellingen staat’. Dit ideaalbeeld vormt grotendeels de verwachtingen over hoe mensen echt zijn en hoe zij op beleid zullen reageren.

Twee groepen

Tegelijkertijd erkennen beleidsmakers dat de gemiddelde burger ook menselijk is en niet altijd aan het ideaal voldoet. Er worden twee groepen onderscheiden: een groep die wel wil maar niet kan, en een groep die niet wil maar wel kan. Aan die eerste groep koppelt men impliciet een positief waardeoordeel: zij zijn kwetsbaar en verdienen ondersteuning. Aan de tweede groep (de covid-casus) koppelt men impliciet en soms expliciet een negatief oordeel: niet-verstandig, niet-sociaal.

Kwetsbaarheid en kracht onderbelicht

Als een mensbeeld sterk gekoppeld is aan een specifiek beleidsdoel of -domein, is er het risico dat andere prioriteiten en rollen van mensen buiten beschouwing blijven en andere vormen van hun kwetsbaarheid en kracht onderbelicht zijn, blijkt uit de analyse. Aan de ene kant vraagt de overheid van mensen zich te ontwikkelen, maar aan de andere kant moeten ze ook meer mantelzorg gaan verlenen. En in het coronabeleid was er wel oog voor fysieke gezondheidsproblemen van burgers, maar in eerste instantie bleven de mentale gezondheidsproblemen bij jongeren buiten beeld.

Niet in beton gegoten

Niet-kloppende mensbeelden kunnen het vertrouwen van burgers in de overheid schaden en de legitimiteit en effectiviteit van beleid onder druk zetten, schrijft het SCP. ‘Ondanks hun invloed op beleid blijven mensbeelden vaak impliciet en worden ze zelden kritisch bevraagd.’ Maar de analyse laat ook zien dat mensbeelden niet in beton zijn gegoten. ‘In beide beleidsdossiers zien we kleine verschuivingen: meer aandacht voor de verschillen tussen (groepen) mensen en voor mensen in een kwetsbare positie.’

Meer aandacht voor kwetsbaarheid

Zo werd onder invloed van signalen van maatschappelijke organisaties en overheidsadviseurs het beeld van kwetsbaarheid verbreed en werden ook mensen die ernstige sociale gevolgen van de pandemie ervaren, zoals jongeren, als kwetsbaar gezien. In het LLO-beleid is ook verschuivende aandacht bij beleidsmakers voor de mens in een kwetsbare positie te zien en voor meer sturing in het beleid. LLO is dan ook ‘urgenter’ geworden als gevolg van personeelstekorten en een verschuiving in het maatschappelijke sentiment door de toeslagenaffaire.

Politiek ook aan zet

Verder blijkt uit de analyse dat beleidsmedewerkers vaak een genuanceerder en meer divers mensbeeld hebben dan in het beleid naar voren komt. ‘De betrokken bewindspersonen, politieke kaders en belangen en het politiek en publiek debat drukken een belangrijk stempel op het mensbeeld in beleid. Een meer divers en genuanceerd mensbeeld in beleid vraagt dus niet alleen iets van ambtenaren, maar ook van de politiek’, aldus het SCP.

Toets de aannames

Het bureau draagt mogelijkheden aan om bij beleidsprocessen rekening te houden met de grote verscheidenheid aan mensen. ‘Het expliciet maken en bevragen van de mensbeelden waar beleid vanuit gaat, helpt bij het doordenken over gevolgen voor verschillende groepen burgers en zal risico’s op uitsluiting zichtbaar maken en daarmee voorkomen.’ Het is dan ook belangrijk om aan het begin en tijdens het beleidsproces te reflecteren op mensbeelden. ‘Toets de beleidstheorie en toets de aannames over hoe mensen zijn en zich gedragen bij burgers, uitvoeringsorganisaties, experts en andere betrokkenen.'

Goede voorbeelden

Verder zouden beleidsmakers aandacht moeten hebben voor wat mensen kunnen, willen, moeten en mogen. ‘Verschillende soorten mensen vragen om verschillende typen interventies die passen bij de verschillende motieven, perspectieven, zorgen, behoeften en sociale omgevingen van mensen.’ In de twee cases zijn goede voorbeelden te vinden van zulke interventies, aldus het SCP. In het LLO-beleid is er niet alleen aandacht voor formeel leren in de schoolbanken, maar ook voor allerlei vormen van informeel leren op de werkvloer. Ook is er aandacht voor de rol van werkgevers en hun rol bij het creëren van een leercultuur. Bij de covid-vaccinatiestrategie groeide de aandacht voor gedragskennis bij het bereiken en benaderen van verschillende doelgroepen. Daarbij werd niet alleen ingezet op feitelijke informatie, maar ook op rolmodellen en lokale gemeenschappen. Er kwam meer aandacht voor verschillende motieven en overwegingen van niet-gevaccineerde mensen. Dit werd uiteindelijk een belangrijk uitgangspunt van de communicatiecampagne.

Integrale blik

Tot slot moet beleid rekening houden met de verschillende rollen die mensen in het dagelijks leven vervullen. ‘Dat vraagt om een integrale blik over de grenzen van domeinen en doelgroepen heen.’ Zie  burgers bij het ontwerpen van beleidsinterventies dus niet alleen als (potentiële) werkende, maar ook als (groot)ouder, buurtgenoot, mantelzorger of vrijwilliger. Het vraagt eveneens om samenwerking en afstemming tussen ministeries. Verder moet de overheid de beleidsdoelen zichtbaar maken voor burgers en keuzes duidelijk uitleggen. ‘Hierbij dient de overheid wel begrip te tonen voor andere perspectieven, belangen en zorgen, want beleid heeft altijd een normatieve boodschap die niet iedereen zal bevallen.’

Navolgbaarheid en transparantie

Dit is belangrijk, omdat verschillen in opvattingen over maatschappelijke opgaven deels samenhangen met ongelijkheden. ‘Het uitdragen van een negatief beeld van mensen die niet aan de beleidsdoelstelling willen of kunnen voldoen kan deze scheidslijnen versterken en de afstand tussen kwetsbare groepen burgers vergroten. Bovendien kan dit het vertrouwen van deze groepen in de overheid verder schaden.’ De onderzoekers wijzen ook op de kernwaarden van de ambtenaar in de 'Gids Ambtelijk Vakmanschap': navolgbaarheid en transparantie. Ambtenaren moeten laten zien hoe hun keuzes tot stand komen en welke afwegingen zijn gemaakt. Ook de politiek moet goed uitleggen waarom ze voor bepaalde beleidsdoelen kiest en duidelijk maken wat dit van mensen vraagt en hoe het beleid daarop aansluit. Dit bleef in de beide onderzochte cases deels onzichtbaar.

Maak politieke keuze zichtbaar

Het SCP suggereert om afwegingen en keuzes meer zichtbaar te maken, vooral in de communicatie naar de burger. Door te verwijzen naar een wetenschappelijke analyse van coronapersconferenties illustreren de onderzoekers hoe het niet moet. ‘De technocratische framing van wetenschappelijke kennis en expertise tijdens de persconferenties zorgde dat het politieke aspect van de keuzes die op basis van die kennis werden gemaakt grotendeels buiten beeld bleef.’