Veel meer decentralisatie nodig

De decentralisaties in het sociale domein vragen om een vervolg, vinden onderzoekers van SEO en Atlas voor Gemeenten. Ook op terreinen als onder­wijs, ruimte, mobiliteit en eco­nomie werkt de gemeente efficiënter. In combinatie met meer lokale belasting en verdere opschaling zorgt dat voor sterke regio’s, beter bestuur, meer welvaart en meer democratie.

Essay

Gemeenten zijn druk bezig met de implementatie van de decentralisaties in het sociale domein. Dat leidt tot veel bestuurlijk overleg tussen gemeenten die in allerlei verbanden samenwerken op het terrein van zorg en werk. Hoewel de keuze voor meer decentrale verantwoordelijkheid op brede steun kan rekenen, is er een belangrijk nadeel: een verlies aan democratie. Door de decentralisaties in het sociale domein zijn gemeenten verantwoordelijk voor fundamentele overheidstaken, zonder dat zij de vrijheid hebben om burgers fundamentele keuzes voor te leggen.

Omdat het rijk daarnaast niet zelden een gedetailleerde verantwoording van de bestede middelen vraagt, ontstaat het beeld van gemeenten als uitvoeringsloketten. Onduidelijk is hoe meerdere gemeenteraden controle kunnen uitoefenen op samenwerkingsverbanden. De decentralisaties leiden op deze manier tot een verlies van democratie.

Daarnaast kampen veel gemeenten met financiële tekorten. Gemeenten geven al jarenlang meer uit dan ze ontvangen. Daar komt bij dat gemeenten bij de decentralisaties minder geld krijgen dan het rijk voorheen aan het sociale domein besteedde. Veel gemeenten teren in op hun reserves. Dat is geen houdbare situatie. Bovendien stijgen de uitgaven van gemeenten de komende jaren sneller dan de inkomsten, zo blijkt uit onderzoek van SEO.  Bij ongewijzigd beleid is dit verschil tussen inkomsten en uitgaven in 2018 naar schatting 4,8 miljard euro per jaar. Omdat gemeenten sluitende begrotingen moeten hebben, moet dit gat worden gedicht.

Interen op reserves is voor veel gemeenten een tijdelijke oplossing. Maar op termijn kan dit tekort alleen worden opgelost door de inkomsten te verhogen of de uitgaven te verlagen. De ruimte om inkomsten te verhogen is echter zeer beperkt, omdat gemeenten weinig mogelijkheden hebben om lokale belastingen te laten stijgen. Het verlagen van uitgaven is daarom de belangrijkste manier  om de financiële taakstelling te halen. Er bestaat een risico van verdringing van uitgaven, bijvoorbeeld voor infrastructuur of andere voorzieningen.

Meer beleidsvrijheid
Als gemeenten echt willen profiteren van de decentralisaties is meer beleidsvrijheid nodig. De welvaart neemt toe als de overheid tegemoetkomt aan uiteenlopende voorkeuren van burgers in verschillende gemeenten. Overheidstaken worden dan in beginsel overgelaten aan gemeenten. Om van dit uitgangspunt af te wijken moet worden aangetoond dat er bijzondere omstandigheden zijn waardoor uitvoering door gemeenten niet effectief of niet efficiënt is. Dat is met name het geval als er grote externe effecten optreden tussen gemeenten of als aanzienlijke schaalvoordelen het niveau van gemeenten te boven gaan. Het motto in de bestuurlijke verhoudingen zou dus moeten zijn: ‘decentraal, tenzij …’.

Een verruiming van het lokale belastinggebied is goed voor het functioneren van de lokale democratie. Als het innen van belastingen en het uitgeven van middelen in één hand ligt, leidt dit naar verwachting tot een betere publieke verantwoording van middelen. De democratische controle wint aan kracht. Burgers (kiezers) krijgen meer zicht op de kosten van gemeentelijke voorzieningen. Gemeenten hoeven niet meer lijdzaam af te wachten hoeveel regels en middelen er uit ‘Den Haag’ komen. Het gebrekkig functioneren van de lokale democratie, met bijbehorende lage opkomstcijfers bij lokale verkiezingen, kan dan sterk verbeteren.

Er kan echter nog meer winst geboekt worden als gemeenten tegelijk meer beleidsvrijheid krijgen. Uit onderzoek blijkt dat geld dat van een hogere overheid komt, minder kritisch wordt uitgegeven dan geld dat via eigen belastingheffing verkregen is. Dat is een zorgwekkend feit als men bedenkt dat Nederlandse gemeenten het grootste deel van hun inkomsten van het rijk ontvangen. Als gemeenten meer eigen middelen genereren, zullen zij creatiever en innovatiever met de beschikbare middelen omgaan. De economische potentie van gemeenten kan hierdoor veel beter worden benut.

Ongelijkheid
Een vaak gehoord argument tegen decentralisatie is dat het kan leiden tot meer ongelijkheid tussen gemeenten. Ongelijkheid die voortkomt uit het inspelen op verschillende voorkeuren of op specifieke omstandigheden, kan als positief worden beschouwd. Als ongelijkheid voortkomt uit minder gelukkige beleidskeuzes van gemeenten zelf, lijkt het terecht dat deze gemeenten zelf de gevolgen moeten dragen. Alleen ongelijkheid die voortkomt uit een verschillende startpositie van gemeenten kan als minder gewenst worden beschouwd, afhankelijk van politieke opvattingen.

Daarbij geldt echter dat gelijke voorzieningen niet leiden tot gelijke uitkomsten. Zo is het met dezelfde bijstandsuitkering in Amsterdam moeilijker om aan een betaalbare huurwoning te komen dan in veel andere gemeenten. Deze overwegingen kunnen leiden tot een keuze om in heel Nederland een basisniveau van voorzieningen te bevorderen, wetend dat volledige gelijkheid niet haalbaar is.

Een gevolg van meer autonomie voor gemeenten is dat de beleidsconcurrentie kan toenemen. Dit kan als positief of negatief worden beschouwd. Positief is dat het inwoners van een gemeente de kans geeft om de prestaties van het bestuur te vergelijken met andere gemeenten. Dit prikkelt gemeentebestuurders tot betere prestaties. De negatieve kant van beleidsconcurrentie is dat het kan leiden tot inefficiëntie. Bij een groot aantal maatschappelijke thema’s treden effecten op regionale schaal op. Voorbeelden zijn bedrijventerreinen, woningbouw, verkeer en vervoer, arbeidsmarkt en beroepsonderwijs. Beleidsconcurrentie tussen gemeenten kan dan leiden tot overproductie. Dit probleem komt voort uit een te laag schaalniveau van beleid. Een passend schaalniveau kan worden bereikt door gemeentelijke samenwerkingsverbanden of door grotere gemeenten.

Onderwijs
Het motto ‘decentraal, tenzij …’ kan onder meer worden toegepast in het onderwijsbeleid. Bij het primair en voortgezet onderwijs kunnen meer taken onder de verantwoordelijkheid van gemeenten vallen, want de effecten van beide vormen van onderwijs spelen zich voor een groot deel binnen de gemeente af. Gemeenten hebben op dit moment al een rol bij probleemsituaties in het onderwijs (uitval en achterstanden). Het ligt voor de hand dat gemeenten ook op het onderwijs zelf meer invloed kunnen uitoefenen. Het rijk legt dan alleen nog minimumeisen op aan de kwaliteit van het onderwijs en de af te nemen toetsen. Ervaringen in Zwitserland laten zien dat decentralisatie van het onderwijs­beleid leidt tot beter onderwijs.

Ook in het zorgdomein zijn verdere decentralisaties mogelijk. De huidige knip tussen thuiszorg (gemeenten) en zorg in ziekenhuizen, verpleeghuizen etc. (het rijk) is onlogisch en op termijn onwerkbaar. Als gemeenten goede thuiszorg leveren, daalt het beroep op zorg in verpleeghuizen. Deze besparing komt echter niet de gemeente, maar het rijk ten goede. Gemeenten hebben in zo’n geval dus wel de lasten, maar niet de lusten. Het is denkbaar dat in de verdere toekomst ook de verantwoordelijkheid voor huisartsen, tandartsen, apotheken en fysiotherapeuten wordt gedecentraliseerd. Sociale factoren (achterstandswijken, vergrijzing) en lokale omstandigheden vereisen immers een eigen aanpak. Bovendien zijn synergievoordelen te behalen omdat gemeenten op dit moment al verantwoordelijk zijn voor de jeugdzorg.

In het verlengde daarvan is het ook mogelijk de zorgtoeslag te decentraliseren. Keuzes op gemeenteniveau over het verzekerde pakket leiden immers tot duurdere of goedkopere voorzieningen op gemeenteniveau. De zorgtoeslag kan daarop aanhaken.

De middelen voor mobiliteit kunnen uit eigen belastingen worden gefinancierd. Hierdoor zijn gemeenten niet meer afhankelijk van het rijk voor de aanleg van infrastructuur. De huidige Brede Doeluitkering (BDU) voor stadsregio’s en de rijksbijdragen aan regionale en lokale projecten kunnen dan worden afgeschaft. De voormalige BDU voor provincies, die is opgegaan in het provinciefonds, kan aan de gemeenten worden overgedragen. Gemeenten kunnen dan zelf bepalen aan welke projecten zij willen bijdragen, en of daarvoor een samenwerkingsverband met andere gemeenten nodig is.

Economie
Met uitzondering van projecten van nationaal belang kan het regionaal economische beleid ook grotendeels bij gemeenten worden neergelegd. De selectie van regio’s en sectoren waarin door het rijk of de EU extra wordt geïnvesteerd is vaak arbitrair, waardoor de allocatie van publieke middelen suboptimaal is. Met verdergaande decentralisatie kan worden voorkomen dat er grootschalige onrendabele projecten worden uitgevoerd.

Door bemoeienis van de nationale overheid is er sinds de jaren zestig vaak op verkeerde plekken in Nederland gebouwd. De verantwoordelijkheid voor woningbouw kan prima bij gemeenten liggen, want ook de nadelen van woningbouw – het verlies aan natuur en openbare ruimte – komen in de gemeenten terecht. Op lokaal niveau mag daarom een zuivere afweging verwacht worden. Alleen voor zaken van nationaal en internationaal belang (zoals biodiversiteit) dienen door hogere overheden (nationaal of internationaal) beschermende kaders gesteld te worden. Verdere decentralisatie van het woningbouwbeleid stelt  inwoners beter in staat om te wonen waar ze willen. Ook de economie zal hiervan profiteren omdat agglomeratievoordelen naar verwachting zullen toenemen. Ook op het terrein van de huurtoeslag is verdere decentralisatie mogelijk. Dit is nu landelijk beleid, terwijl de effecten per regio heel verschillend uitpakken.

De totstandkoming van veel culturele voorzieningen valt al onder de verantwoordelijkheid van gemeenten. Uitzonderingen zijn de grote gezelschappen in de podiumkunsten, de rijksmusea en de Monumentenzorg (rijksmonumenten). Een deel daarvan kan door gemeenten worden overgenomen. Alleen instellingen, gezelschappen en objecten van nationaal belang (voor de export of het aantrekken van buitenlandse toeristen) blijven dan onder de verantwoordelijkheid van het rijk.

Schaalvergroting
Als de trend naar verdere decentralisatie zich doorzet, ligt verdere schaalvergroting voor de hand. Het profijtgebied van lokaal beleid en lokale investeringen overstijgt in veel gevallen de grenzen van de huidige gemeenten. Om de bestuurlijke grenzen optimaal te laten aan sluiten bij lokaal beleid, zou dat gebied eigenlijk per beleidsterrein moeten variëren. Een lappendeken aan functionele samenwerkingsverbanden – zoals die nu door de decentralisaties overal ontstaat – is echter onoverzichtelijk en maakt democratische controle complex.

Daarom verdient het de voorkeur om bij de opschaling van gemeenten te kiezen voor één nieuwe indeling, met grotere gemeenten rond een centrumstad. De bestuurlijke grenzen van die nieuwe gemeenten moeten zo goed mogelijk overeenkomen met de feitelijke reikwijdte en het verzorgingsgebied van werk, zorg, onderwijs, winkels, cultuur en natuur. Op die manier ontstaat een bestuurlijke indeling die efficiënt lokaal bestuur en een optimale allocatie van publieke middelen en voorzieningen mogelijk maakt. Nederland bestaat dan uit vijftig tot zestig ‘regiogemeenten’. Een mooie klus voor een nieuw hervormingskabinet. 

Over de auteurs:
Carl Koopmans is onderzoeksdirecteur bij SEO Economisch Onderzoek. Caren Tempelman werkt bij SEO als senior onderzoeker. Gerard Marlet en Rutger Zwart werken als onderzoekers bij Atlas voor gemeenten.